Corte di giustizia, Sentenza C-220/22

Inadempimento del Portogallo per superamento del valore limite di NO2 e carenza di misure nei piani di qualità dell’aria

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione europea contro la Repubblica portoghese in materia di qualità dell’aria. La Corte esamina il perdurante superamento del valore limite annuale di biossido di azoto (NO2) in tre zone del territorio portoghese e la conformità dei piani di qualità dell’aria agli obblighi della direttiva 2008/50/CE.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione aveva contestato al Portogallo, con lettera di diffida del 28 maggio 2015 e parere motivato del 13 febbraio 2020, la mancata osservanza del valore limite annuale di NO2 nelle zone di Lisboa Norte, Porto Litoral ed Entre Douro e Minho. Dopo le risposte dello Stato membro e la valutazione delle relazioni annuali sulla qualità dell’aria trasmesse ai sensi dell’articolo 27 della direttiva 2008/50, la Commissione ha ritenuto persistente l’inadempimento e ha adito la Corte il 25 marzo 2022.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2008/50/CE sulla qualità dell’aria ambiente;
• l’articolo 13, paragrafo 1, che impone agli Stati membri di assicurare che i valori limite di NO2 dell’allegato XI non siano superati;
• l’articolo 23, paragrafo 1, che richiede piani per la qualità dell’aria e, in caso di superamento, misure appropriate affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile;
• l’allegato XI, punto B, che fissa per il NO2 il valore limite annuale di 40 μg/m3 dal 1o gennaio 2010;
• l’allegato XV, punto A, che definisce il contenuto minimo dei piani;
• l’articolo 27, relativo alle relazioni annuali sulla qualità dell’aria.

Prima censura: superamento sistematico e continuato del valore limite di NO2

La Corte ricorda che, secondo una giurisprudenza costante, il superamento dei valori limite fissati dalla direttiva 2008/50 è sufficiente a dimostrare la violazione dell’articolo 13, paragrafo 1, in combinato disposto con l’allegato XI. La violazione va valutata per zone e agglomerati, e basta un superamento rilevato in un singolo punto di campionamento per accertare l’inadempimento della zona.

Nel caso di specie, dai dati trasmessi dalle stesse autorità portoghesi risultava che:

• a Lisboa Norte il valore limite annuale non era mai stato rispettato tra il 2010 e il 2019;
• a Porto Litoral il valore limite era stato rispettato solo nel 2013 e nel 2020;
• a Entre Douro e Minho il valore limite era stato rispettato solo nel 2011 e nel 2012.

La Corte ha quindi qualificato tali superamenti come sistematici e continuati per il periodo 2010-2019, rilevando che il rispetto isolato nel 2020 non interrompeva la persistenza dell’inadempimento, tanto più in un anno atipico segnato dalle restrizioni dovute alla pandemia di COVID-19. Ha inoltre respinto gli argomenti del Portogallo relativi alla localizzazione dei punti di misurazione, a problemi tecnici degli analizzatori e all’asserita inefficacia della normativa UE sull’omologazione dei veicoli a motore.

Seconda censura: inadeguatezza dei piani per la qualità dell’aria e delle misure attuative

Quanto all’articolo 23, paragrafo 1, la Corte ribadisce che la disposizione ha portata generale e impone, in caso di superamento dei valori limite, l’adozione di piani per la qualità dell’aria contenenti misure appropriate e concretamente attuate, capaci di rendere il periodo di superamento il più breve possibile.

Per Lisboa Norte, il piano approvato nel febbraio 2019 presentava carenze perché fondato su dati del 2014 non aggiornati, poco preciso quanto a contenuto e calendario di attuazione, e privo, al 15 giugno 2020, del programma di attuazione formalmente approvato. Inoltre, l’esecuzione delle misure era stata tardiva e parziale e, secondo le indicazioni dello stesso Portogallo, la piena conformità non sarebbe stata raggiunta prima del 2023.

Per Porto Litoral ed Entre Douro e Minho, la Corte ha rilevato l’assenza di un piano in vigore dal 2017. Il piano precedente per il periodo 2015-2017 era risultato insufficiente e attuato solo parzialmente; lo stesso Portogallo aveva ammesso che esso non aveva prodotto l’impatto atteso e che non era stato adottato alcun nuovo piano.

La Corte ha respinto anche il richiamo a misure nazionali o trasversali, come l’ENAR 2020, i programmi del Fundo Ambiental o altre iniziative di carattere generale: tali strumenti non sostituiscono i piani specifici richiesti per ciascuna zona interessata dalla violazione.

Ragionamento decisivo della Corte

La Corte afferma che, nel caso di superamento persistente del valore limite annuale di NO2, lo Stato membro non può limitarsi a predisporre misure astratte o generiche: i piani devono essere idonei, concreti, aggiornati e effettivamente attuati. Il requisito del "periodo più breve possibile" non è soddisfatto se la strategia nazionale o locale non produce risultati tempestivi e se le misure vengono attuate con ritardo o solo in parte.

La pandemia di COVID-19 non può giustificare l’inadeguatezza strutturale delle misure che avrebbero dovuto essere adottate da anni. Analogamente, l’esistenza di iniziative nazionali di portata generale non sana la mancanza di piani efficaci per le specifiche zone in cui si registrano i superamenti.

Dispositivo

La Corte dichiara che la Repubblica portoghese:

• ha violato l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, in combinato disposto con l’allegato XI, punto B, avendo superato in modo sistematico e continuato il valore limite annuale di NO2 dal 1o gennaio 2010 fino al 2020 incluso nelle zone di Lisboa Norte, Porto Litoral ed Entre Douro e Minho;
• ha violato l’articolo 23, paragrafo 1, della stessa direttiva, in combinato disposto con l’allegato XV, punto A, e in particolare l’obbligo di adottare misure appropriate affinché il periodo di superamento fosse il più breve possibile.

La Repubblica portoghese è inoltre condannata alle spese.

Principi affermati

La sentenza conferma che:

• il superamento del valore limite annuale di NO2 è sufficiente, in sé, per accertare la violazione dell’articolo 13 della direttiva 2008/50;
• il controllo va effettuato per zona e un singolo punto di campionamento può bastare a dimostrare il superamento della zona;
• ai fini dell’articolo 23, i piani devono essere specifici, aggiornati, dettagliati e soprattutto efficacemente attuati;
• misure generali o nazionali non possono sostituire i piani richiesti per le zone in superamento;
• un miglioramento isolato e congiunturale, specie se legato a circostanze eccezionali come la pandemia, non elimina un inadempimento sistematico e continuato.