Sentenza n. 2133/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato i provvedimenti comunali deducendo, quanto agli annullamenti in autotutela della SCIA e dell'autorizzazione paesaggistica, la violazione degli artt. 3, 19, 20 e 21-nonies della l. 241/1990 e dell'art. 23 del d.P.R. 380/2001, l'inosservanza del termine di dodici mesi, il difetto dei presupposti e della motivazione, nonché la violazione dei principi di affidamento, buona fede e proporzionalità. Ha sostenuto che il Comune fosse già a conoscenza, almeno dal febbraio 2023, della sopraelevazione e della possibile non conformità urbanistica, sicché non avrebbe potuto esercitare tardivamente l'autotutela; ha inoltre invocato il proprio affidamento quale acquirente in buona fede dell'immobile. Quanto all'ordinanza di demolizione, ha dedotto l'illegittimità derivata, l'erronea individuazione della ricorrente quale destinataria, la riferibilità dell'abuso al terzo piano di proprietà di altro soggetto, l'impossibilità tecnica di demolire la porzione senza compromettere la stabilità dell'edificio, l'illegittimità dell'acquisizione dell'appartamento di sua proprietà, la genericità e contraddittorietà dell'ordine, la violazione degli artt. 3, 22, 31, 36, 36-bis e 37 del d.P.R. 380/2001, nonché la sproporzione e il contrasto con l'art. 8 CEDU. In particolare, l'ordinanza descriveva le opere abusive con riferimento al periodo di realizzazione e a generici obblighi convenzionali, individuando il terzo piano, difformità interne e ulteriori difformità relative a distanze, parapetti e colorazione, senza chiarire quali opere dovesse concretamente demolire la ricorrente.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure contro l'annullamento in autotutela della SCIA e dell'autorizzazione paesaggistica. Ha ritenuto applicabile la deroga al termine ordinario di dodici mesi prevista dall'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, poiché la SCIA rappresentava come future opere che erano già state realizzate al momento della sua presentazione. La falsa rappresentazione dello stato dei luoghi risultava accertata dal Comune e non era stata contestata efficacemente dalla ricorrente. Secondo il Collegio, tale situazione consente il superamento del termine di dodici mesi senza necessità di un preventivo accertamento penale della falsità, purché la non conformità al vero sia inequivocabilmente verificata dall'amministrazione. Il termine applicabile torna a essere quello ragionevole, decorrente dalla scoperta dell'illegittimità, e nel caso concreto l'intervento comunale è stato ritenuto tempestivo in relazione alla necessità degli accertamenti, al contraddittorio e alle vicende organizzative e penali riguardanti l'ufficio comunale. Il TAR ha inoltre qualificato la SCIA come giuridicamente inconfigurabile per le opere già eseguite: l'art. 22 del d.P.R. 380/2001 presuppone lavori ancora da realizzare, mentre per opere già costruite occorre un titolo in sanatoria. Ne consegue che il decorso del termine non poteva consolidare gli effetti della segnalazione. È stata respinta anche la censura sull'affidamento, poiché la falsa rappresentazione dei fatti esclude un affidamento legittimo; tale conclusione vale anche per il terzo acquirente, il cui eventuale affidamento può essere fatto valere in altre sedi. L'impugnazione dell'ordinanza di demolizione è stata invece accolta in parte. Il TAR ha rilevato che l'ordine non individuava con sufficiente chiarezza e precisione le opere abusive e includeva la ricorrente tra i destinatari senza indicare quali opere, nella sua disponibilità materiale e giuridica, dovesse demolire. Il terzo piano risultava di proprietà esclusiva di altro soggetto; le difformità interne riguardavano unità diverse da quella della ricorrente; le contestazioni su distanze, parapetti e colorazione erano riferite contraddittoriamente a una SCIA ormai annullata e quindi non potevano costituire parametro dello stato legittimo dell'immobile. Non erano inoltre specificamente indicate parti comuni cui la ricorrente, quale comproprietaria, dovesse provvedere. È stata quindi annullata l'ordinanza limitatamente alla parte in cui includeva la ricorrente tra i destinatari dell'ordine demolitorio e disponeva, in caso di inottemperanza, l'acquisizione gratuita del suo appartamento. Sono rimasti salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6 bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies

  Anche dopo la scadenza del termine ordinario di controllo sulla SCIA, l'amministrazione può adottare i provvedimenti previsti dall'art. 21-nonies, nei relativi presupposti.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione

  Il termine ordinario per l'annullamento d'ufficio dei provvedimenti ampliativi è di dodici mesi, salvo la deroga prevista dal comma 2-bis.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti [...] possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi

  La falsa rappresentazione dello stato dei fatti fornita dal privato consente di superare il termine di dodici mesi; per la falsa rappresentazione non è necessario un previo accertamento penale, purché la falsità sia verificata inequivocabilmente dall'amministrazione.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  La SCIA in variante costituisce lo strumento per realizzare lavori non ancora eseguiti; non è idonea a regolarizzare opere già realizzate, per le quali occorre un diverso titolo in sanatoria.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  L'ordine di demolizione è rivolto al responsabile dell'abuso e al proprietario delle opere abusive; la demolizione ha natura ripristinatoria e reale e presuppone che il destinatario abbia una relazione materiale con le opere che gli consenta di eseguire l'ordine.

• art. 8 CEDU

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente in relazione alla perdita dell'abitazione, ma il giudice non ha fondato su tale parametro la decisione, accogliendo il ricorso per l'indeterminatezza dell'ordine e l'erronea inclusione della proprietaria tra i destinatari.

Massime di principio

• La deroga al termine massimo di dodici mesi per l'annullamento d'ufficio di un titolo edilizio può operare quando il privato abbia rappresentato uno stato dei luoghi diverso da quello reale; per la falsa rappresentazione, diversamente dalla falsità penalmente rilevante, non è necessario un previo accertamento con sentenza penale irrevocabile, purché l'amministrazione accerti inequivocabilmente la difformità mediante i propri strumenti istruttori.
• Quando le opere edilizie erano già state realizzate al momento della presentazione della SCIA che le descrive come interventi futuri, la segnalazione è priva del presupposto logico-normativo e non può produrre effetti abilitativi o consolidarsi per il decorso del termine; la regolarizzazione deve essere perseguita attraverso il diverso procedimento previsto per le opere già eseguite.
• In presenza di una falsa rappresentazione imputabile al privato, il termine per l'autotutela non decorre dalla mera adozione o formazione del titolo, ma dalla scoperta dell'illegittimità, restando applicabile il limite del termine ragionevole; la valutazione della ragionevolezza deve considerare anche la necessità degli accertamenti e del contraddittorio procedimentale.
• L'ordine di demolizione deve individuare con chiarezza e precisione le opere abusive e deve essere rivolto, quale proprietario, a chi abbia la disponibilità materiale e giuridica delle opere da rimuovere; non è sufficiente un generico riferimento al periodo di realizzazione, a obblighi convenzionali o a difformità non specificamente attribuite al destinatario.
• Non può essere ordinata al proprietario di un'unità immobiliare la demolizione di opere appartenenti esclusivamente ad altro soggetto, né può essere prevista l'acquisizione gratuita della sua abitazione in caso di inottemperanza, se il provvedimento non individua opere abusive nella sua disponibilità o parti comuni per le quali egli sia tenuto al ripristino.
• Un provvedimento demolitorio non può assumere come parametro di difformità un titolo edilizio già annullato in autotutela, poiché tale titolo non può definire lo stato legittimo dell'immobile.

Come è indicizzato