Sentenza n. 1788/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio riguarda l’impugnazione dello schema di accordo contrattuale predisposto dall’Azienda USL Toscana Nord Ovest per regolare i rapporti con i gestori accreditati di RSA e centri diurni per anziani non autosufficienti. L’appellante ha contestato, in primo luogo, la clausola secondo cui il corrispettivo sanitario a carico del Servizio sanitario regionale era comprensivo di ogni onere, IVA inclusa. Ha dedotto l’inesistenza del potere dell’amministrazione di determinare la tariffa dei servizi sociali in funzione del regime fiscale del gestore, l’incompetenza dell’Azienda USL rispetto alle attribuzioni regionali e degli enti locali, la violazione della disciplina statale sull’aliquota IVA agevolata del 5% per le cooperative sociali, lo sviamento di potere, la violazione dei principi di imparzialità e uguaglianza e il difetto di motivazione. In secondo luogo, ha contestato la clausola relativa alla quota sociale, sostenendo che l’uso del verbo "verrà" nell’art. 7.2 dello schema avrebbe reso immutabile la quota per l’intero triennio, con conseguente carenza o difetto assoluto di attribuzione del potere di tariffazione e violazione della normativa regionale. L’Azienda USL ha eccepito anche la sopravvenuta carenza di interesse, poiché il gestore aveva sottoscritto gli accordi contrattuali contenenti la clausola contestata. In via preliminare, il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato la tardività della memoria dell’appellante depositata ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inutilizzabile la memoria ex art. 73 c.p.a. dell’appellante perché depositata oltre il termine di trenta giorni liberi prima dell’udienza, calcolato escludendo sia il giorno iniziale sia quello finale. Ha respinto l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse: la sottoscrizione degli accordi non elimina l’interesse a contestare lo schema contrattuale, poiché gli accordi devono riprodurne il contenuto e l’eventuale illegittimità della clausola dello schema si rifletterebbe sulla corrispondente clausola contrattuale. Nel merito, ha ritenuto legittima e ragionevole l’interpretazione dell’Azienda USL secondo cui la tariffa sanitaria è onnicomprensiva dell’IVA. La previsione non incide sulla competenza statale in materia fiscale, ma costituisce una scelta di programmazione sanitaria e di contenimento della spesa pubblica: la tariffa rappresenta l’importo massimo che l’ente pubblico si impegna a corrispondere per la prestazione sociosanitaria, indipendentemente dalla natura giuridica del gestore e dal suo regime fiscale. La diversa tariffa netta risultante per operatori sottoposti a regimi IVA differenti è una conseguenza dei rispettivi regimi fiscali e non una scelta discriminatoria dell’amministrazione. Il trattamento IVA agevolato delle cooperative sociali è stato inoltre considerato un regime di favore, non idoneo a dimostrare un trattamento deteriore per tali soggetti. Sono stati quindi respinti i motivi relativi all’IVA. Sono stati respinti anche i motivi relativi alla quota sociale: il confronto con lo schema regionale del 2016 dimostra che, una volta inserito l’importo concreto della quota, l’uso del verbo "verrà" non introduce alcun divieto di modifica né attribuisce alla clausola il significato di fissità triennale. Il sesto motivo risultava inoltre oggetto di rinuncia e strettamente collegato al quinto; il Collegio ha rilevato anche il dubbio permanere dell’interesse, essendo ormai esaurito il periodo contrattuale. L’appello è stato integralmente respinto, con compensazione delle spese del grado.

Norme richiamate

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  La memoria depositata oltre il termine di trenta giorni liberi prima dell’udienza è tardiva e inutilizzabile; il termine si calcola escludendo sia il dies a quo sia il dies ad quem.

• art. 76 l.r. Toscana n. 40/2005

  La programmazione sanitaria e sociale integrata regionale stabilisce i criteri per l’individuazione dei soggetti privati integrativi delle strutture pubbliche e la Giunta regionale determina le tariffe massime per le prestazioni.

• D.G.R. Toscana n. 995/2016

  Lo schema regionale di accordo contrattuale disciplina i rapporti giuridici ed economici tra enti pubblici e gestori delle strutture sociosanitarie accreditate; il suo contenuto è utilizzato come parametro per interpretare la clausola sulla quota sociale.

• D.P.R. n. 633/1972, art. 10

  Prevede il regime di esenzione IVA per le prestazioni di assistenza sociosanitaria, rilevante nel confronto con il regime agevolato applicabile alle cooperative sociali.

• D.P.R. n. 633/1972, art. 16, comma 2

  Disciplina l’aliquota IVA agevolata richiamata dall’appellante; la sua applicazione non impedisce all’amministrazione di fissare una tariffa pubblica onnicomprensiva, quale limite massimo della spesa per l’acquisto della prestazione.

• D.P.R. n. 633/1972, Tabella A, parte II-bis

  Prevede il regime IVA agevolato del 5% per le prestazioni delle cooperative sociali, qualificato dal giudice come regime di favore e non sufficiente a dimostrare una discriminazione tariffaria.

• art. 97 Cost.

  Il richiamo al principio di imparzialità non è stato ritenuto violato dalla tariffa onnicomprensiva, applicabile senza differenziazioni in base alla natura giuridica o al regime fiscale del gestore.

• art. 3 Cost.

  La previsione tariffaria non determina una disparità di trattamento illegittima, poiché le eventuali differenze nell’importo netto dipendono dai diversi regimi IVA e non da una scelta amministrativa discriminatoria.

Massime di principio

• La previsione secondo cui una tariffa pubblica per prestazioni sociosanitarie è comprensiva dell’IVA costituisce, di regola, una scelta di programmazione sanitaria e di contenimento della spesa pubblica, non un intervento dell’amministrazione sulla disciplina fiscale riservata allo Stato.
• In presenza di una tariffa pubblica fissa e onnicomprensiva, l’importo indicato rappresenta il limite massimo della spesa che l’ente pubblico si impegna a sostenere per l’acquisto della prestazione, indipendentemente dal regime fiscale applicabile al soggetto erogatore.
• La diversa remunerazione netta derivante dall’applicazione di regimi IVA differenti non integra, di per sé, una discriminazione amministrativa, quando la tariffa lorda onnicomprensiva è predeterminata in modo uniforme per tutti i gestori.
• La sottoscrizione del contratto attuativo non determina automaticamente la sopravvenuta carenza di interesse a impugnare lo schema contrattuale, quando il contratto deve riprodurne obbligatoriamente il contenuto e l’eventuale illegittimità dello schema può riflettersi sulla clausola contrattuale corrispondente.
• L’interpretazione di una clausola contrattuale amministrativa deve essere condotta anche mediante il confronto con lo schema normativo o regionale posto a base dell’accordo; l’uso del verbo "verrà" non implica, da solo, l’immutabilità triennale della quota sociale quando il testo complessivo e il modello regionale non attribuiscono tale significato.

Come è indicizzato