Sentenza n. 6511/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, esercente un parco eolico in Sicilia e intenzionata a realizzarne il repowering, aveva impugnato direttamente alcune disposizioni del d.m. 21 giugno 2024, adottato in attuazione dell’art. 20, comma 1, d.lgs. n. 199/2021. In appello ha contestato la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal TAR per difetto di interesse, sostenendo di avere un interesse concreto e qualificato alla semplificazione e prevedibilità delle procedure autorizzative per gli impianti da fonti rinnovabili. Ha dedotto, in particolare: che il decreto avrebbe illegittimamente rimesso alle Regioni la facoltà, anziché imposto l’obbligo, di salvaguardare le aree idonee individuate dalla normativa statale; che il decreto avrebbe attribuito alle Regioni il potere di individuare con legge anche le aree non idonee, in assenza di una specifica previsione legislativa; che la nozione di area non idonea avrebbe potuto tradursi in un divieto assoluto di installazione; che il decreto avrebbe introdotto criteri generici o meramente ripetitivi della disciplina primaria; che sarebbe illegittimo il divieto riferito ai beni tutelati ai sensi degli artt. 10 e 136, comma 1, lettere a) e b), d.lgs. n. 42/2004; e che sarebbero stati attribuiti alle Regioni poteri eccessivamente ampi in materia di localizzazione degli impianti. Le amministrazioni hanno chiesto, in via preliminare, la cessazione della materia del contendere o l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione della nuova disciplina introdotta dal d.l. n. 175/2025, convertito dalla l. n. 4/2026. La società ha formulato analoga richiesta, pur insistendo anche per la riforma della sentenza di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia le richieste di cessazione della materia del contendere e di sopravvenuta carenza di interesse sia l’appello. Ha ritenuto generiche e non provate le allegazioni relative agli effetti della nuova disciplina sulle aree idonee, osservando che non era stato dimostrato né il conseguimento del bene della vita né l’impossibilità sopravvenuta di conseguirlo. Ha inoltre rilevato che l’art. 2, comma 1-bis, d.l. n. 175/2025, introdotto dalla legge di conversione, mantiene la disciplina previgente per le procedure in corso, sicché non risultava dimostrata l’irrilevanza del giudizio. Nel merito, il Collegio ha confermato che l’interesse a impugnare direttamente un regolamento o un atto amministrativo generale richiede una lesione concreta, diretta e attuale. La lesione derivante dal d.m. 21 giugno 2024 era invece soltanto eventuale: si sarebbe potuta concretizzare solo se la normativa regionale avesse modificato la qualificazione dell’area e se, successivamente, l’istanza autorizzativa fosse stata respinta proprio per effetto dei vizi dedotti. La società avrebbe potuto impugnare il diniego insieme agli atti presupposti. Il primo, secondo e terzo motivo sono stati quindi dichiarati inammissibili per difetto di interesse; una censura del terzo motivo è stata comunque ritenuta infondata alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 134/2024, secondo cui le Regioni possono individuare con legge anche le aree non idonee. Il Collegio ha inoltre precisato, richiamando la medesima pronuncia costituzionale, che la qualificazione di un’area come non idonea non equivale a un divieto assoluto e aprioristico: l’autorizzazione può essere comunque rilasciata all’esito di un’istruttoria specifica e con motivazione rafforzata. I motivi quarto e quinto, ripropositivi delle censure di primo grado non esaminate dal TAR, sono stati dichiarati inammissibili in conseguenza del mancato accoglimento delle doglianze preliminari sull’interesse a ricorrere. L’appello è stato definitivamente respinto, con condanna della società alle spese del grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori in favore dei tre Ministeri costituiti.

Norme richiamate

• art. 100 c.p.c.

  Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa essa è necessario avervi interesse

  La disposizione esprime un principio generale applicabile al processo amministrativo e richiede un interesse concreto e attuale alla domanda giudiziale.

• art. 39 c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo il principio generale sull’interesse ad agire desumibile dall’art. 100 c.p.c.

• art. 20, comma 1, d.lgs. n. 199/2021

  Costituiva la base normativa del d.m. 21 giugno 2024 per la definizione dei criteri di individuazione delle superfici e aree idonee all’installazione di impianti da fonti rinnovabili.

• art. 20, comma 3, d.lgs. n. 199/2021

  È stato invocato quale parametro per contestare la genericità o la natura meramente riproduttiva dei criteri contenuti nel decreto ministeriale.

• art. 20, comma 4, d.lgs. n. 199/2021

  È stato interpretato, anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 134/2024, nel senso di consentire alle Regioni di individuare con legge anche le aree non idonee, oltre alle aree idonee.

• art. 20, comma 8, d.lgs. n. 199/2021

  È stato richiamato in relazione alla salvaguardia delle aree idonee individuate direttamente dalla normativa statale.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Sono richiamati per il confronto sistematico con l’azione avverso il silenzio, rispetto alla quale il giudice distingue le attività provvedimentali specifiche dall’emanazione di atti generali o normativi.

• artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Sono richiamati per valorizzare il precedente conforme della stessa Sezione nella motivazione della decisione.

• art. 2, comma 1-bis, d.l. n. 175/2025, introdotto dalla l. n. 4/2026

  Le disposizioni di cui agli articoli 11-bis, comma 1, e 11-quater del decreto legislativo 25 novembre 2024 n. 190 ... non si applicano alle procedure in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, le quali continuano a svolgersi ai sensi della disciplina previgente.

  La disposizione impedisce di presumere l’irrilevanza del d.m. impugnato per le procedure in corso e impone di dimostrare concretamente gli effetti della sopravvenienza normativa sull’interesse azionato.

• art. 1, comma 2, lett. b), d.m. 21 giugno 2024

  aree e siti le cui caratteristiche sono incompatibili con l’installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità stabilite dal paragrafo 17 e dall’allegato 3 delle linee guida emanate con decreto del Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010

  La nozione di area non idonea non comporta un divieto assoluto e preliminare, ma richiede una valutazione nel procedimento autorizzativo del singolo progetto.

• art. 7, comma 3, d.m. 21 giugno 2024

  È stato contestato per la disciplina delle aree non idonee e per l’ampiezza dei poteri regionali, ma le relative censure non sono state esaminate nel merito per difetto di interesse.

• artt. 10 e 136, comma 1, lett. a) e b), d.lgs. n. 42/2004

  Sono richiamati dalla censura relativa alla qualificazione come non idonee delle aree ricomprese nel perimetro di beni culturali e paesaggistici tutelati.

Massime di principio

• L’impugnazione diretta di un regolamento o di un atto amministrativo generale è ammissibile solo quando l’atto produce una lesione concreta, diretta e attuale oppure quando predetermina integralmente il contenuto degli atti successivi, riducendoli a mera applicazione vincolata; se la lesione dipende da un successivo provvedimento applicativo non ancora adottato, il ricorso diretto è inammissibile per difetto di interesse.
• L’interesse a impugnare direttamente la disciplina generale sulle aree idonee e non idonee per impianti da fonti rinnovabili non sussiste quando il pregiudizio prospettato dipende da una duplice eventualità: la futura diversa qualificazione dell’area da parte della Regione e il successivo diniego dell’autorizzazione per ragioni riconducibili ai vizi dedotti contro la disciplina generale.
• La sopravvenienza normativa determina cessazione della materia del contendere o improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse solo se è allegato e provato che il ricorrente abbia conseguito integralmente il bene della vita oppure che sia divenuto impossibile conseguirlo o si sia formato un assetto di interessi incompatibile con la prosecuzione del giudizio.
• La qualificazione regionale di un’area come non idonea all’installazione di impianti da fonti rinnovabili non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico: la decisione definitiva deve essere assunta nell’ambito del procedimento autorizzativo relativo allo specifico progetto, sulla base di un’istruttoria adeguata e di una motivazione rafforzata.
• Nel quadro normativo integrato dal d.m. 21 giugno 2024, l’art. 20, comma 4, d.lgs. n. 199/2021 consente alle Regioni di individuare con legge anche le aree non idonee, nonostante la disposizione legislativa menzioni espressamente le aree idonee.

Come è indicizzato