Ordinanza n. 1234/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego della Soprintendenza di concedere un’ulteriore proroga dell’esposizione pubblicitaria installata sui ponteggi della chiesa, richiesta per reperire risorse finanziarie necessarie a completare il programma di restauro. In via principale ha dedotto la violazione degli artt. 3, 51, 97 e 98 Cost. e dell’art. 49, comma 3, d.lgs. n. 42/2004, nonché eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà, superficialità, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che la durata della pubblicità potesse coincidere con quella del cantiere e che l’amministrazione avesse fissato un termine massimo inferiore alla durata dei lavori senza indicare specifiche ragioni ostative. In subordine ha dedotto la violazione dell’art. 49, comma 3, d.lgs. n. 42/2004 e della circolare ministeriale n. 39 del 2023, osservando che quest’ultima consentirebbe una durata pari a quella dei lavori, comprese le proroghe, entro il limite complessivo di 36 mesi, mentre nel caso concreto sarebbero stati utilizzati i ponteggi per finalità pubblicitarie per 23,5 mesi. In via ulteriormente subordinata ha censurato la legittimità della circolare n. 39 del 2023, ritenendola lesiva della legge perché introduttiva di un limite non previsto dall’art. 49, comma 3, d.lgs. n. 42/2004, e ha chiesto il relativo annullamento o la disapplicazione. Il Ministero ha eccepito l’incompetenza territoriale del TAR Veneto, sostenendo che la circolare avesse valore precettivo e incidesse anche sulla sfera giuridica dei terzi.

La decisione

Il TAR Veneto ha deciso preliminarmente sulla competenza, ai sensi dell’art. 15 c.p.a., prima di esaminare la domanda cautelare. Ha ritenuto che le circolari ministeriali, e in particolare la circolare n. 39 del 2023 nella parte in cui stabilisce che la durata dell’esposizione pubblicitaria coincida con quella dei lavori, comprese le proroghe, ma non possa comunque superare 36 mesi salvo norme comunali più restrittive, non costituiscano mera attività interpretativa interna. Esse sono state qualificate come atti generali con efficacia sull’intero territorio nazionale, contenenti autovincoli amministrativi sulla durata massima dell’esposizione e quindi dotati di rilevanza esterna. Ne consegue che la loro eventuale illegittimità deve essere valutata dal TAR Lazio, sede di Roma, ai sensi dell’art. 13, comma 3, c.p.a., trattandosi di atti statali i cui effetti non sono territorialmente limitati. La competenza del TAR Lazio è stata ritenuta applicabile anche se l’impugnazione delle circolari era subordinata ed eventuale, in ragione dell’inscindibilità processuale delle domande e dell’assenza di un intento meramente pretestuoso di spostare la competenza. Per connessione, la competenza del TAR Lazio attrae anche la domanda relativa agli atti applicativi della Soprintendenza. Il TAR Veneto ha quindi declinato la propria competenza territoriale in favore del TAR Lazio, davanti al quale la causa potrà essere riassunta nei termini previsti dall’art. 15, comma 4, c.p.a. Non è stata esaminata nel merito la legittimità del diniego né è stata definita la domanda cautelare. Le spese della fase sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 15 c.p.a.

  Impone al giudice di decidere sulla competenza prima di provvedere sulla domanda cautelare e disciplina la riassunzione della causa davanti al giudice ritenuto competente.

• art. 13, comma 3, c.p.a.

  Negli altri casi è inderogabilmente competente, per gli atti statali, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma e, per gli atti dei soggetti pubblici a carattere ultra regionale, il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il soggetto

  Attribuisce al TAR Lazio, sede di Roma, la competenza inderogabile sugli atti statali con effetti non territorialmente limitati.

• art. 15, comma 4, c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice dichiarato competente entro i termini previsti.

• art. 49, comma 3, d.lgs. n. 42/2004

  È indicato quale parametro legislativo della disciplina dell’esposizione pubblicitaria sui beni culturali, ma la sua interpretazione sostanziale non è stata esaminata dal TAR Veneto per la declinatoria di competenza.

• circolare del Ministero della Cultura n. 39 del 3 novembre 2023

  la durata dell’esposizione è pari a quella della durata dei lavori indicata nel contratto di appalto allegato all’istanza ivi comprese eventuali proroghe e, comunque, non potrà protrarsi oltre 36 mesi fatte salve previsioni più restrittive dei regolamenti comunali

  È qualificata come atto generale con rilevanza esterna e contenente un autovincolo amministrativo relativo alla durata massima dell’esposizione pubblicitaria.

Massime di principio

• Le circolari ministeriali non sono meri atti interni disapplicabili quando, anziché limitarsi a interpretare la normativa vigente, introducono regole generali o autovincoli amministrativi destinati a incidere sulla sfera giuridica dei privati.
• L’impugnazione di un atto statale generale con efficacia non territorialmente limitata radica la competenza inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, ai sensi dell’art. 13, comma 3, c.p.a., anche quando l’atto sia impugnato insieme al provvedimento applicativo adottato da un organo periferico.
• La competenza del TAR Lazio per l’atto statale generale attrae, per connessione, la competenza a conoscere degli atti applicativi territorialmente localizzati, quando le domande siano processualmente inscindibili.
• La circostanza che l’impugnazione dell’atto generale sia proposta in via subordinata o eventuale non esclude la competenza del giudice individuato dall’art. 13, comma 3, c.p.a., salvo che l’impugnazione risulti pretestuosa ed evidentemente finalizzata soltanto a spostare la competenza territoriale.

Come è indicizzato