Sentenza n. 1113/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale del 15 ottobre 2025 relativo a un impianto fotovoltaico di 2.975 kW da realizzare su area agricola di circa 50.000 mq. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 1, 2 e 2-bis l. 241/1990, dell’art. 2 d.lgs. 190/2024, del principio di non aggravamento del procedimento e l’eccesso di potere per sviamento, sostenendo che il Comune avrebbe seguito modalità procedimentali disordinate, alternando richieste istruttorie, preavvisi di rigetto e conferenza di servizi. Con il secondo motivo ha dedotto la tardività del diniego ai sensi dell’art. 8 d.lgs. 190/2024, sostenendo che, sia applicando il comma 6 sia applicando i commi 7 o 8, il termine per la conclusione della PAS fosse decorso con conseguente perfezionamento del titolo abilitativo per silentium. Con il terzo motivo ha contestato nel merito le ragioni ostative, deducendo violazione degli artt. 8 e 13 d.lgs. 190/2024, sviamento, carenza di istruttoria, difetto e contraddittorietà della motivazione. In particolare, ha negato la necessità di una valutazione di impatto visivo ulteriore, ha sostenuto la sufficienza della documentazione fotografica e della relazione paesaggistica, ha contestato l’asserita non conformità alla disciplina paesaggistica regionale e al PGT e ha difeso l’adeguatezza delle misure di mitigazione. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria nei confronti del Comune e della funzionaria responsabile del procedimento, per il ritardo nella realizzazione dell’impianto e nella possibilità di accedere alle condizioni economiche del mercato dell’energia e agli incentivi.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso ritenendo fondato e assorbente il secondo motivo. L’intervento rientrava nella PAS prevista dall’art. 8 d.lgs. 190/2024 e l’area era classificata idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), d.lgs. 199/2021. La domanda era stata presentata il 17 marzo 2025; il Comune aveva richiesto integrazioni il 15 aprile, depositate il 14 maggio. La sospensione conseguente alla richiesta istruttoria non poteva impedire la scadenza del termine massimo, individuata dal giudice nel 16 maggio 2025. Entro tale termine il Comune non aveva notificato un diniego né convocato la conferenza di servizi, convocata soltanto il 20 giugno 2025. Anche considerando, in via subordinata, la decorrenza del termine dalla conferenza, il diniego del 15 ottobre 2025 sarebbe comunque stato tardivo rispetto al termine di sessanta giorni. Il titolo abilitativo si era quindi perfezionato il 16 maggio 2025. Il diniego tardivo è stato ritenuto illegittimo, ma non inefficace: l’art. 8 d.lgs. 190/2024 non è ricompreso nell’art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990 e la disciplina speciale non prevede l’inefficacia del diniego tardivo per gli interventi soggetti a PAS. Dopo il perfezionamento del titolo, il Comune avrebbe potuto intervenire soltanto mediante autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, con valutazione dell’interesse pubblico e comparazione con gli interessi privati; tale valutazione mancava nel provvedimento impugnato. Il TAR ha pertanto annullato il diniego e riconosciuto il consolidamento degli effetti della PAS, assorbendo il primo e il terzo motivo. Quanto alla domanda risarcitoria, ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa nei confronti della funzionaria convenuta in proprio, devolvendo la relativa domanda al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Nei confronti del Comune ha riconosciuto la responsabilità extracontrattuale per lesione dell’interesse legittimo pretensivo: il diniego tardivo e illegittimo aveva leso il bene della vita, la condotta comunale era colposa per l’andamento ondivago e la manifesta violazione dei termini, ed era provato il nesso causale con il pregiudizio patrimoniale. Non è stata riconosciuta efficacia causale o concorrente all’omessa pubblicazione del titolo sul BURL, né è stato riconosciuto il danno socio-ambientale per difetto di legittimazione della società. Il risarcimento è stato rimesso all’accordo delle parti ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., sulla base del danno emergente e del lucro cessante riferiti al periodo dal 16 maggio 2025, esclusi i tempi tecnici di cantierizzazione e tenendo conto dell’avanzamento dei lavori dalla pubblicazione della sentenza, oltre rivalutazione e interessi. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in 6.000 euro oltre accessori; le spese nei confronti della funzionaria sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8 d.lgs. 190/2024

  Fuori dai casi di cui ai commi 7 e 8, qualora non venga comunicato al soggetto proponente un espresso provvedimento di diniego entro il termine di trenta giorni dalla presentazione del progetto, il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni.

  La PAS deve concludersi entro i termini perentori previsti, variabili in funzione dell’assenza o della presenza di atti di assenso e di amministrazioni diverse da quella procedente. Decorso il termine senza diniego espresso o senza il tempestivo avvio della conferenza di servizi, il titolo abilitativo si perfeziona per silentium.

• art. 8, commi 6, 7, 8, 9 e 10 d.lgs. 190/2024

  In caso di mancata comunicazione del diniego ai sensi dei commi 6, 7 e 8, lettera c), il comune è legittimato all’esercizio dei poteri di cui all’articolo 21-nonies della l. 7 agosto 1990 n. 241, da esercitare nel termine perentorio di sei mesi dal perfezionamento dell’abilitazione.

  Il mancato rispetto dei termini determina il perfezionamento del titolo e lascia al Comune, successivamente, soltanto i poteri di autotutela previsti dalla legge.

• art. 20, comma 8, lett. c-ter), d.lgs. 199/2021

  L’area agricola priva di vincoli ai sensi della parte seconda del Codice dei beni culturali e compresa entro 500 metri da impianti o stabilimenti industriali rientra tra le aree idonee alla realizzazione dell’impianto fotovoltaico.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Dopo il perfezionamento della PAS l’Amministrazione può rimuovere il titolo solo mediante autotutela e previa valutazione dell’interesse pubblico concreto e attuale, nonché comparazione con gli interessi del privato; il mero richiamo alle criticità paesaggistiche non è sufficiente.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La disposizione è di stretta interpretazione e non si applica alla disciplina speciale della PAS prevista dall’art. 8 d.lgs. 190/2024; la tardività del diniego comporta quindi la sua illegittimità, non automaticamente la sua inefficacia.

• art. 11 c.p.a.

  La domanda risarcitoria proposta contro il funzionario pubblico in proprio appartiene alla giurisdizione ordinaria; la giurisdizione amministrativa non si estende a una controversia in cui il convenuto non sia una pubblica amministrazione o soggetto equiparato.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Quando il giudice riconosce il diritto al risarcimento ma non ne determina immediatamente l’importo, può stabilire i criteri cui le parti devono attenersi per formulare una proposta transattiva o per procedere alla liquidazione.

• art. 1227 c.c.

  L’omessa pubblicazione sul BURL del titolo formatosi per silentium non integra, nelle circostanze esaminate, né una causa di esclusione del nesso causale né una condotta colposa idonea a ridurre il danno risarcibile, poiché il Comune aveva manifestato formalmente il proprio dissenso.

Massime di principio

• Nella PAS per impianti fotovoltaici, il Comune deve rispettare i termini perentori stabiliti dall’art. 8 d.lgs. 190/2024: in assenza di vincoli e di atti di assenso rientranti nei commi 7 e 8, il diniego deve essere comunicato entro trenta giorni dalla presentazione del progetto, salva una sola sospensione tempestiva e motivata per integrazioni o approfondimenti.
• Quando siano necessari atti di assenso di amministrazioni diverse da quella procedente, la conferenza di servizi deve essere convocata entro cinque giorni dalla presentazione del progetto; il procedimento deve concludersi nei termini previsti dall’art. 8, comma 8, d.lgs. 190/2024. La convocazione tardiva della conferenza non riapre né proroga indefinitamente i termini procedimentali.
• Decorso il termine previsto dall’art. 8 d.lgs. 190/2024 senza diniego espresso tempestivo, il titolo abilitativo PAS si perfeziona per silentium. Successivamente il Comune non può contestare direttamente le condizioni abilitanti dell’intervento mediante un diniego ordinario, ma può intervenire soltanto attraverso l’autotutela, nel rispetto dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Il provvedimento di diniego adottato tardivamente dopo il perfezionamento della PAS è illegittimo, ma non diviene automaticamente inefficace quando la disciplina speciale non preveda espressamente tale conseguenza e non richiami l’art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990.
• Ai fini della responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per lesione di un interesse legittimo pretensivo, il positivo giudizio di spettanza del bene della vita, la violazione colposa dei termini procedimentali, il nesso causale e la prova del pregiudizio patrimoniale consentono di riconoscere il danno da ritardo nell’avvio dell’attività, liquidabile secondo criteri riferiti al danno emergente e al lucro cessante.
• La domanda risarcitoria proposta contro un funzionario pubblico in proprio, anche se connessa a quella proposta contro l’amministrazione, appartiene alla giurisdizione ordinaria e non può essere attratta nella giurisdizione amministrativa per ragioni di connessione.

Come è indicizzato