Sentenza n. 4622/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro l’ingiunzione emessa dall’Amministrazione della Difesa ai sensi dell’art. 2 del r.d. n. 639/1910, avente a oggetto il recupero di € 135.456,14, oltre interessi, corrisposti durante il periodo di aspettativa per la frequenza di un dottorato di ricerca non concluso. Ha dedotto: l’inutilizzabilità o abrogazione della procedura di ingiunzione prevista dal r.d. n. 639/1910; l’incompetenza dell’organo militare emittente; l’assenza dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità del credito; la carenza di motivazione, istruttoria e documentazione contabile; la mancanza del visto di esecutorietà; l’insussistenza del diritto al recupero in base all’art. 2 della l. n. 476/1984 e all’art. 52, comma 57, della l. n. 448/2001; la percezione in buona fede e il legittimo affidamento; la violazione dei principi di proporzionalità e imparzialità; l’assenza di un riconoscimento del debito; nonché l’illegittimità costituzionale degli artt. 1-4 del r.d. n. 639/1910.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto tuttora vigente e utilizzabile il procedimento di ingiunzione previsto dal r.d. n. 639/1910, anche per il recupero di entrate non tributarie e di crediti di natura privatistica o derivanti da rapporti di pubblico impiego, purché il credito sia certo, liquido ed esigibile. L’art. 130 del d.P.R. n. 43/1988 ha abrogato soltanto le disposizioni relative alla riscossione coattiva delle entrate disciplinate dal nuovo sistema, non il r.d. n. 639/1910 nella sua funzione di accertamento della pretesa. Il credito è stato ritenuto certo perché fondato sulla mancata restituzione di somme oggettivamente percepite, liquido perché determinato nell’ammontare ed esigibile perché non sottoposto a termini o condizioni. È stata riconosciuta la competenza dell’ufficio amministrativo militare che aveva adottato l’ingiunzione, in quanto competente sia alla corresponsione del trattamento economico sia al recupero delle somme indebitamente erogate. L’ingiunzione è stata considerata sufficientemente motivata mediante l’indicazione della causale e dell’importo e il richiamo per relationem a un precedente atto contabile, reso disponibile all’interessato. La mancanza del visto di esecutorietà non determina nullità o inesistenza dell’ingiunzione quale atto amministrativo di accertamento e costituzione in mora; inoltre, la relativa censura era stata tardivamente introdotta in primo grado. Quanto al merito del recupero, il Collegio ha interpretato l’art. 2 della l. n. 476/1984 secondo la ratio dell’istituto: la conservazione del trattamento economico durante il dottorato senza borsa è giustificata dal conseguimento del titolo e dal successivo beneficio per l’amministrazione. Il mancato conseguimento del dottorato fa venir meno la causa dell’attribuzione patrimoniale e impone la ripetizione delle somme ai sensi dell’art. 2033 c.c.; il periodo di aspettativa non può essere computato nel successivo biennio di servizio effettivo, poiché non implica lo svolgimento concreto dell’attività lavorativa. La buona fede del percettore non esclude il diritto al recupero, rilevando eventualmente sulle modalità di restituzione. La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata. L’appellante è stato condannato alle spese di lite, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2 r.d. 14 aprile 1910, n. 639

  Il testo integrale della disposizione non è riportato.

  Consente alla pubblica amministrazione di formare unilateralmente un’ingiunzione per il pagamento di crediti certi, liquidi ed esigibili, anche non tributari e derivanti da rapporti di diritto privato o di pubblico impiego.

• art. 130 d.P.R. n. 43/1988

  Sono abrogate, altresì, tutte le disposizioni che regolano, mediante rinvio al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, la riscossione coattiva delle imposte, dei diritti doganali, delle tasse sulle concessioni governative e di ogni altra entrata, diritto o accessorio di cui agli articoli 67, comma 1, 68, comma 1, e 69, commi 1 e 2, ed ogni altra norma incompatibile con la riscossione disciplinata dal presente decreto.

  Ha abrogato le previgenti disposizioni sulla riscossione mediante rinvio al r.d. n. 639/1910, ma non il decreto nella sua funzione di accertamento della pretesa patrimoniale.

• art. 32 d.lgs. n. 150/2011

  Le controversie in materia di opposizione all’ingiunzione per il pagamento delle entrate patrimoniali degli enti pubblici di cui all’articolo 3 del testo unico [...] approvato con regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, sono regolate dal rito ordinario di cognizione.

  Conferma la persistente rilevanza dell’ingiunzione prevista dal r.d. n. 639/1910 per le entrate patrimoniali degli enti pubblici.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il testo integrale della disposizione non è riportato.

  Consente la motivazione per relationem, purché l’atto richiamato sia indicato e reso disponibile all’interessato.

• art. 2 l. n. 476/1984

  In caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio, o di rinuncia a questa, l’interessato in aspettativa conserva il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento [...] Qualora, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, il rapporto di lavoro con l’amministrazione pubblica cessi per volontà del dipendente nei due anni successivi, è dovuta la ripetizione degli importi corrisposti.

  La conservazione del trattamento economico durante l’aspettativa è giustificata dal conseguimento del titolo e dal successivo beneficio per l’amministrazione; il mancato conseguimento del titolo comporta il recupero delle somme per il venir meno della causa dell’attribuzione.

• art. 52, comma 57, l. n. 448/2001

  Il testo è riportato nella motivazione della decisione.

  Ha introdotto la disciplina della conservazione del trattamento economico durante il dottorato senza borsa e della ripetizione in caso di cessazione volontaria del rapporto entro due anni dal conseguimento del titolo.

• art. 19, comma 3, l. n. 240/2010

  Il testo integrale della disposizione non è riportato.

  Ha inciso sulla formulazione ratione temporis applicabile dell’art. 2 della l. n. 476/1984.

• art. 911 d.lgs. n. 66/2010

  Il testo integrale della disposizione non è riportato.

  Rinvia, per il personale militare, all’art. 2 della l. n. 476/1984.

• art. 2033 c.c.

  Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato.

  Costituisce il fondamento generale del diritto dell’amministrazione alla ripetizione delle somme indebitamente corrisposte.

• art. 229 d.lgs. n. 51/1998

  Il potere del pretore di rendere esecutivi atti emanati da autorità amministrative è soppresso e gli atti sono esecutivi di diritto.

  È richiamato quale elemento che conferma la persistente operatività della disciplina dell’ingiunzione amministrativa.

• art. 2697 c.c.

  Il testo integrale della disposizione non è riportato.

  Nel giudizio di opposizione, l’amministrazione deve provare gli elementi costitutivi del credito, mentre l’opponente deve provare i fatti impeditivi, modificativi o estintivi.

Massime di principio

• Il procedimento di ingiunzione previsto dal r.d. n. 639/1910 è tuttora utilizzabile dalle amministrazioni pubbliche per il recupero di crediti certi, liquidi ed esigibili, anche quando abbiano natura non tributaria, privatistica o derivino da un rapporto di pubblico impiego; le contestazioni del destinatario non eliminano, di per sé, la certezza del credito, ma attengono alla successiva tutela giurisdizionale.
• La certezza, liquidità ed esigibilità del credito azionato mediante ingiunzione amministrativa sussistono quando la pretesa deriva da fatti oggettivi e predeterminati, l’importo è precisamente quantificato e il pagamento non è subordinato a termini o condizioni.
• L’ingiunzione amministrativa è adeguatamente motivata quando indica la causale e l’importo richiesto e richiama atti precedenti specificamente individuati e resi disponibili all’interessato; non è necessario notificare integralmente ogni atto richiamato, purché ne sia consentita la conoscenza e l’estrazione di copia.
• La mancata apposizione del visto di esecutorietà non determina, di per sé, la nullità o l’inesistenza dell’ingiunzione quale atto amministrativo di accertamento del credito e costituzione in mora.
• La conservazione del trattamento economico durante l’aspettativa per un dottorato di ricerca senza borsa è giustificata dal conseguimento del titolo e dal successivo beneficio per l’amministrazione; se il titolo non viene conseguito, viene meno la causa dell’attribuzione patrimoniale e l’amministrazione può ripetere le somme corrisposte ai sensi dell’art. 2033 c.c.
• Il recupero delle somme indebitamente corrisposte da una pubblica amministrazione ai propri dipendenti è doveroso e la buona fede del percettore non esclude il diritto alla ripetizione, potendo rilevare soltanto nella determinazione di modalità restitutorie non eccessivamente onerose.

Come è indicizzato