Ordinanza n. 7069/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria del centro commerciale I Gigli, del retail park Campi Bisenzio e di un cinema multisala aveva presentato, il 31 ottobre 2018, una proposta di riordino e razionalizzazione delle strutture, con aumento della superficie coperta e di vendita del centro commerciale senza incremento della SUL già autorizzata nel 2001 e con potenziamento delle funzioni culturali, ricreative e di servizio del cinema. La Regione ha espresso parere negativo nella conferenza di copianificazione, ritenendo la proposta incompatibile con il limite di 15.000 mq per le grandi strutture di vendita fissato dalla l.r. Toscana n. 62/2018; la proposta è stata accantonata e il successivo Piano strutturale non l’ha recepita. Il TAR Toscana, con sentenza n. 1128 dell’8 ottobre 2024, ha respinto ricorso e motivi aggiunti. In appello la società ha dedotto: (1) violazione e falsa applicazione dell’art. 13 l.r. n. 62/2018 e dell’art. 64 l.r. n. 52/2012, sostenendo che il limite non si applicasse alle strutture preesistenti, anche alla luce dell’interpretazione letterale, sistematica e storica della disciplina; (2) violazione dei principi costituzionali di libertà d’iniziativa economica e di tutela della concorrenza, della disciplina nazionale e dei principi di adeguatezza e proporzionalità, nonché illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 1, lett. f), perché il limite sarebbe generalizzato, non proporzionato e idoneo a congelare il mercato, mentre la deroga rimessa al PIT sarebbe incerta e senza termini; (3) contrasto con l’art. 49 TFUE e con la direttiva 2006/123/CE, con richiesta di disapplicazione della norma regionale, deducendo restrizioni sproporzionate e discriminatorie alla libertà di stabilimento e alla concorrenza, non giustificate da motivi imperativi d’interesse generale; (4) vizi dei successivi atti di pianificazione, per avere il TAR ritenuto vincolante il parere regionale e non considerato la contraddizione con gli obiettivi di riqualificazione e sviluppo ordinato dell’area. Regione e Comune hanno eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza dell’appello, sostenendo l’applicabilità del limite anche alle strutture preesistenti e la legittimità della disciplina in ragione delle finalità territoriali, ambientali e paesaggistiche.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha deciso i motivi di appello né confermato o riformato la sentenza del TAR. Ha rilevato che gli atti impugnati dipendono dall’applicazione dell’art. 13, comma 1, lett. f), e dell’art. 19 della l.r. Toscana n. 62/2018, e che la compatibilità di tale disciplina con il diritto UE è pregiudiziale: un eventuale contrasto comporterebbe il difetto di base giuridica degli atti contestati. Ha quindi disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, sospendendo il giudizio e riservando ogni decisione sul merito e sulle spese. I dubbi sottoposti alla Corte riguardano, da un lato, la compatibilità con l’art. 49 TFUE e con gli artt. 9, 10, 14 e 15 della direttiva 2006/123/CE di un limite ordinario generale di 15.000 mq alle superfici di vendita delle grandi strutture, giustificato da esigenze territoriali, ambientali e paesaggistiche; dall’altro, la compatibilità con l’art. 49 TFUE e l’art. 10 della direttiva di un regime di deroga affidato esclusivamente al PIT, senza criteri oggettivi, chiari, trasparenti e predeterminati né termini certi e perentori, suscettibile di attribuire discrezionalità non delimitata e di produrre discriminazione indiretta. La Segreteria è stata incaricata di trasmettere alla Corte copia dell’ordinanza e del fascicolo.

Norme richiamate

• art. 267 TFUE

  Trattandosi di giudizio pendente dinanzi al Consiglio di Stato, supremo organo di giustizia amministrativa avverso le cui decisioni non è previsto alcun ricorso giurisdizionale di diritto interno (se non per soli motivi inerenti alla giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione), questo Collegio è investito dell'obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell'art. 267, terzo comma, TFUE, non ricorrendo, tra l’altro, nel caso in questione, le condizioni ostative delineate dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia (CGUE, 6 ottobre 1982, C-283/81, CILFIT; CGUE, Grande Sezione, 6 ottobre 2021, C-561/19, Consorzio Italian Management), non potendosi configurare la questione in termini di “atto chiaro” o “atto chiarito”.

  Il Consiglio di Stato, quale giudice di ultima istanza, è tenuto al rinvio pregiudiziale quando la questione interpretativa UE rileva per la decisione e non ricorrono le condizioni che consentono di non rinviare, tra cui l’atto chiaro o l’atto chiarito.

• art. 13, comma 1, lett. f), l.r. Toscana n. 62/2018

  Gli atti di adozione e approvazione del Piano strutturale del Comune di Campi Bisenzio, privo di riferimenti al progetto di riqualificazione del centro commerciale della ricorrente, sono, infatti, stati emessi dall’Amministrazione in applicazione dell'art. 13, comma 1, lett. f) della l.r. Toscana n. 62/2018, cosicché, qualora la norma regionale che fissa l’estensione massima delle GSV nella superficie di 15.000 mq — unitamente al correlato meccanismo di deroga tramite PIT — fosse giudicata incompatibile con gli artt. 49 TFUE e 9, 10, 14, 15 della direttiva 2006/123/CE, i provvedimenti impugnati in primo grado con il ricorso ed i motivi aggiunti risulterebbero illegittimi per difetto di base giuridica, dovendo essere annullati.

  La disciplina regionale sul limite massimo di superficie costituisce la base normativa degli atti contestati; la sua eventuale incompatibilità con il diritto UE potrebbe privare tali atti della base giuridica e determinarne l’illegittimità. La questione è rimessa alla CGUE, senza che l’ordinanza ne accerti definitivamente il contrasto.

• art. 19 l.r. Toscana n. 62/2018

  Nella presente controversia la Regione Toscana ed il Comune di Campi Bisenzio risultano aver fatto applicazione: - dell’art. 13 comma 1 lett. f) della l.r. n. 62/2018, che definisce grandi strutture di vendita gli esercizi aventi superficie di vendita superiore ai limiti delle medie strutture “e non superiore a 15.000 metri quadrati”; - dell’art. 19 della l.r. n. 62/2018, che subordina l’apertura delle grandi strutture ad autorizzazione del SUAP nei limiti di cui all’art. 13, confermando che il superamento della metratura di 15.000 mq è ammissibile solo laddove previsto dalla disciplina del PIT/PPR.

  L’art. 19 collega l’autorizzazione delle grandi strutture ai limiti dimensionali dell’art. 13 e ammette il superamento della soglia solo nei casi previsti dal PIT/PPR; la legittimità europea di questo assetto, incluso il meccanismo derogatorio, è oggetto delle questioni pregiudiziali.

• art. 49 TFUE

  Le argomentazioni della società appellante al riguardo, congiuntamente alle considerazioni delle altre parti in causa e agli elementi risultanti dagli atti hanno destato nel Collegio seri dubbi interpretativi vertenti sulla conformità del diritto regionale toscano al diritto dell'Unione Europea, la cui soluzione è strettamente rilevante e pregiudiziale ai fini della decisione del presente giudizio di appello.

  Il Collegio ritiene non risolta la compatibilità del limite dimensionale e del regime derogatorio con la libertà di stabilimento e rimette alla CGUE la definizione della questione, senza anticiparne l’esito.

• artt. 9, 10, 14 e 15 direttiva 2006/123/CE

  Mentre - in continuità anche con quanto statuito da questo Consiglio di Stato nelle sentenze n. 3314/2018 e n. 2815/2024 - il rispetto dell'art. 10 della direttiva Servizi impone che la concessione di autorizzazioni o l'ammissibilità di deroghe sia governata da criteri fissati ex ante, oggettivi, trasparenti, chiari e resi pubblici preventivamente, tali da escludere ogni margine di arbitrio dell'Amministrazione, nel sistema della l.r. Toscana n. 62/2018, la possibilità di deroga al limite dei 15.000 mq è affidata al procedimento di formazione o variazione del Piano di indirizzo territoriale (PIT).

  Il rinvio afferma come parametro interpretativo che i regimi autorizzatori e le deroghe devono essere governati da criteri ex ante oggettivi, chiari e trasparenti, idonei a delimitare la discrezionalità amministrativa. È però rimessa alla CGUE la valutazione se il limite di superficie e la deroga affidata al PIT siano compatibili con necessità, proporzionalità e non discriminazione.

Massime di principio

• Quando un giudice nazionale di ultima istanza deve applicare una disciplina interna la cui compatibilità con il diritto UE è rilevante e pregiudiziale per la decisione, e la questione non può considerarsi atto chiaro o atto chiarito, sussiste l’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267, terzo comma, TFUE.
• I regimi autorizzatori e le procedure di deroga che incidono sull’accesso a un’attività di servizi devono essere fondati su criteri preventivi, oggettivi, chiari, trasparenti e pubblici, capaci di delimitare la discrezionalità dell’amministrazione; la compatibilità con tali requisiti di una deroga rimessa alla pianificazione territoriale senza criteri e termini predeterminati è questione che richiede l’interpretazione della Corte di giustizia.
• La compatibilità con il diritto UE di un limite generale alla superficie delle grandi strutture di vendita deve essere valutata anche rispetto alla necessità e proporzionalità della misura, alla sua eventuale natura discriminatoria e alla possibilità di conseguire gli obiettivi territoriali e ambientali con strumenti meno restrittivi; l’ordinanza rimette tali questioni alla CGUE e non enuncia una soluzione definitiva.

Come è indicizzato