Sentenza n. 4262/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il proprietario aveva presentato una SCIA alternativa al permesso di costruire per la realizzazione di una nuova unità immobiliare residenziale mediante sopraelevazione, con incremento volumetrico. A seguito di sopralluogo, il Comune aveva accertato l'intervento e adottato un'ordinanza con cui aveva inibito gli effetti della SCIA e ingiunto la demolizione delle opere. Il TAR aveva accolto il ricorso limitatamente al primo motivo, ritenendo illegittima l'azione comunale. Il Comune ha proposto appello principale deducendo, in sostanza, che l'intervento costituiva nuova costruzione soggetta a permesso di costruire e non rientrava nelle ipotesi tassative di SCIA alternativa, sicché le opere dovevano essere qualificate abusive e assoggettate ai poteri repressivi comunali senza i limiti temporali propri dell'autotutela sulla SCIA. Il proprietario ha proposto appello incidentale, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto verificare la riconducibilità dell'intervento a una diversa ipotesi di SCIA alternativa prevista dall'art. 23 del d.P.R. n. 380/2001, convertire d'ufficio la SCIA in istanza di permesso di costruire, accertare la formazione del silenzio-assenso e applicare, invece dell'ordine di demolizione, la disciplina dell'art. 38 del medesimo testo unico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello principale e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto pacifico che l'intervento consistesse in una nuova costruzione con aumento di volumetria, soggetta a permesso di costruire ai sensi dell'art. 10, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 380/2001, e non riconducibile alle ipotesi tassative di SCIA alternativa previste dall'art. 23. La SCIA era pertanto un titolo radicalmente inidoneo e le opere dovevano essere considerate realizzate sine titulo. In tale situazione il Comune conserva i poteri di vigilanza e repressione dell'abuso senza i limiti temporali dell'autotutela previsti per gli interventi legittimamente assoggettati a SCIA; l'accertamento dell'inidoneità del titolo non costituisce esercizio di autotutela, ma accertamento di un abuso edilizio. Il Collegio ha inoltre rilevato che la disciplina dell'art. 19 della l. n. 241/1990 non si applica ai casi in cui la SCIA sia alternativa o sostitutiva del permesso di costruire, secondo l'art. 5, comma 2, lett. c), del d.l. n. 70/2011. Il secondo motivo dell'appello principale è stato ritenuto assorbito per carenza di utilità ulteriore. L'appello incidentale è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché la decisione si fondava sulla legittimità della declaratoria di inefficacia della SCIA; in ogni caso, le relative censure sono state ritenute infondate. Il Comune non era tenuto a verificare d'ufficio una diversa ipotesi di SCIA, poiché l'intervento era comunque soggetto a permesso di costruire; la SCIA non è un'istanza provvedimentale e non può essere convertita d'ufficio in domanda di permesso di costruire, né può formarsi il silenzio-assenso in assenza di una domanda di permesso. Infine, non trovava applicazione l'art. 38 del d.P.R. n. 380/2001, riferito all'annullamento di un titolo edilizio esistente, bensì l'art. 31, trattandosi di opere realizzate in assenza di un titolo idoneo. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001

  Gli interventi di nuova costruzione con aumento di volumetria sono soggetti a permesso di costruire.

• art. 23 d.P.R. n. 380/2001

  La SCIA alternativa al permesso di costruire è ammessa soltanto nelle ipotesi tassative previste dalla disposizione; un intervento non riconducibile a tali ipotesi non può essere legittimamente realizzato mediante SCIA.

• art. 27 d.P.R. n. 380/2001

  Il Comune conserva i poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi quando l'intervento sia stato realizzato mediante un titolo radicalmente inidoneo.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  L'ordine di demolizione è applicabile alle opere realizzate in assenza di un titolo edilizio idoneo, anche quando sia stata utilizzata impropriamente una SCIA alternativa al permesso di costruire.

• art. 38 d.P.R. n. 380/2001

  La disciplina sanzionatoria relativa all'annullamento del permesso di costruire non si applica quando il titolo utilizzato sia radicalmente inesistente o inidoneo.

• art. 19, commi 6-bis e 6-ter, l. n. 241/1990

  I termini e i limiti dell'esercizio dei poteri inibitori o di autotutela sulla SCIA presuppongono che l'intervento rientri effettivamente nell'ambito applicativo della SCIA; non operano quando la segnalazione sia stata utilizzata per un intervento soggetto a permesso di costruire.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Il limite del termine ragionevole per l'annullamento d'ufficio non si applica all'accertamento e alla repressione di opere realizzate mediante un titolo radicalmente inidoneo.

• art. 5, comma 2, lett. c), d.l. n. 70/2011

  La disciplina della SCIA edilizia non si applica ai casi in cui la segnalazione sia alternativa o sostitutiva del permesso di costruire.

• art. 1424 c.c.

  Non può essere utilizzato per imporre la conversione d'ufficio della SCIA, che non è un'istanza provvedimentale, in domanda di permesso di costruire.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

Massime di principio

• Quando un intervento edilizio, per natura e consistenza, è soggetto a permesso di costruire e non rientra in una delle ipotesi tassative di SCIA alternativa previste dall'art. 23 del d.P.R. n. 380/2001, la SCIA eventualmente presentata è un titolo radicalmente inidoneo e le opere sono equiparabili a interventi realizzati sine titulo.
• L'accertamento comunale che un intervento non poteva essere realizzato mediante SCIA non costituisce esercizio di autotutela sulla segnalazione, ma accertamento dell'assenza di un titolo edilizio idoneo; pertanto, i poteri di vigilanza e repressione dell'abuso non sono soggetti ai termini propri dell'autotutela o del potere inibitorio sulla SCIA.
• La SCIA non è un'istanza diretta all'adozione di un provvedimento amministrativo e non può essere convertita d'ufficio in domanda di permesso di costruire; in assenza di una specifica domanda di permesso non può formarsi alcun silenzio-assenso.
• Quando il privato abbia qualificato l'intervento mediante una determinata ipotesi di SCIA alternativa, l'amministrazione non è tenuta a ricondurre d'ufficio la pratica a una diversa fattispecie, soprattutto quando l'intervento risulti comunque soggetto a permesso di costruire.
• L'art. 38 del d.P.R. n. 380/2001, relativo alle conseguenze dell'annullamento di un permesso di costruire, non si applica alle opere realizzate mediante una SCIA radicalmente inidonea; in tal caso trova applicazione la disciplina repressiva degli interventi eseguiti in assenza di titolo, compreso l'ordine di demolizione.

Come è indicizzato