Sentenza n. 1343/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'esclusione da una procedura negoziata, da aggiudicare con il criterio del minor prezzo, per l'affidamento di lavori presso i Parchi Archeologici di Paestum e Velia, nonché il verbale di gara e l'aggiudicazione alla controinteressata. La documentazione di gara indicava separatamente i costi della manodopera e quelli della sicurezza, qualificandoli come non soggetti a ribasso. La ricorrente aveva formulato un ribasso del 36,17% applicandolo all'importo al netto dei soli oneri della sicurezza, quindi anche alla componente della manodopera, indicando comunque i propri costi della manodopera e dichiarando il rispetto dei minimi salariali. Dopo una richiesta di chiarimenti, la stazione appaltante aveva ritenuto l'offerta difforme dalla lex specialis, qualificando tale difformità come vizio originario, strutturale e non sanabile, ed aveva disposto l'esclusione senza procedere alla verifica di congruità o di anomalia. La ricorrente ha dedotto, in sintesi, la violazione degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110 del d.lgs. 36/2023, del principio di tassatività delle cause di esclusione, nonché dei principi di concorrenza, proporzionalità, favor partecipationis, risultato, fiducia e buon andamento. Ha sostenuto che l'applicazione del ribasso alla manodopera non determina automaticamente l'esclusione, ma impone, ove necessario, la verifica dell'anomalia, nella quale l'operatore può dimostrare che il minor costo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e che sono rispettati i minimi salariali. Ha inoltre dedotto l'illegittimità derivata del verbale e dell'aggiudicazione, chiedendo la riammissione, la rivalutazione dell'offerta, l'eventuale verifica di congruità e, in subordine, il risarcimento. La controinteressata ha proposto ricorso incidentale sostenendo che l'offerta della ricorrente fosse ulteriormente inammissibile perché manifestamente in perdita e perché il costo della manodopera sarebbe stato erroneamente calcolato.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso principale e annullato l'esclusione e l'aggiudicazione, disponendo la riammissione della ricorrente e la rivalutazione della sua offerta da parte della stazione appaltante, previa eventuale verifica di congruità ai sensi dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023. Il Collegio ha ritenuto decisivo il primo motivo, assorbendo le ulteriori censure. Interpretando l'art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023, ha affermato che la separata individuazione dei costi della manodopera e della sicurezza non rende il costo della manodopera assolutamente insuscettibile di ribasso: la norma salva espressamente la possibilità per l'operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. L'applicazione del ribasso alla componente della manodopera non costituisce quindi, di per sé, una causa automatica di esclusione, ma può imporre la verifica dell'anomalia, nella quale devono essere controllati la sostenibilità dell'offerta, il rispetto dei minimi salariali e la coerenza del minor costo con l'organizzazione aziendale. La stazione appaltante ha illegittimamente anticipato tale verifica, trasformando un possibile profilo di congruità in una causa espulsiva e qualificando l'offerta come strutturalmente viziata senza valutarne la sostenibilità. Il ricorso incidentale è stato rigettato perché contestava in via preventiva l'asserita non sostenibilità economica dell'offerta, senza che la stazione appaltante avesse previamente svolto la verifica di anomalia. Il giudice ha precisato che un utile modesto non determina automaticamente l'anomalia; solo l'utile pari a zero, l'offerta in perdita o un utile meramente simbolico possono rilevare ex se, mentre la valutazione deve essere compiuta dall'amministrazione competente. L'amministrazione e la ricorrente incidentale sono state condannate in solido al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente, liquidate in euro 2.000 oltre accessori e rimborso del contributo unificato; sono state compensate le spese tra la ricorrente incidentale e la stazione appaltante.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  I costi della manodopera devono essere indicati separatamente, ma rientrano nell’importo complessivo a base di gara e non sono assolutamente insuscettibili di ribasso. L'applicazione del ribasso alla manodopera non determina automaticamente l'esclusione, potendo essere giustificata da una più efficiente organizzazione aziendale e verificata nell'ambito della congruità dell'offerta.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  L'obbligo di indicare nell'offerta i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza non prevede l'esclusione automatica per il solo fatto che il costo della manodopera indicato sia inferiore alla stima della stazione appaltante.

• art. 110, d.lgs. 36/2023

  La verifica di anomalia è la sede per accertare la serietà, sostenibilità e affidabilità dell'offerta, il rispetto dei minimi salariali e la coerenza del minor costo della manodopera con una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 50, comma 1, lett. c), d.lgs. 36/2023

  La procedura negoziata è stata indetta per l'affidamento dei lavori oggetto della controversia.

• art. 54 d.lgs. 36/2023

  Non essendo le offerte ammesse inferiori a cinque, la stazione appaltante non ha proceduto all'esclusione automatica delle offerte anomale, restando salva la verifica di congruità.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  La ricorrente ha invocato il soccorso istruttorio, ma la decisione non fonda l'accoglimento su tale disposizione.

• art. 18, comma 4, d.lgs. 36/2023

  Il meccanismo dello stand still processuale ha impedito la stipula del contratto fino alla pronuncia cautelare di primo grado.

Massime di principio

• La separata indicazione dei costi della manodopera negli atti di gara non rende tali costi assolutamente insuscettibili di ribasso: l'operatore economico può dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, nel rispetto dei minimi salariali inderogabili.
• L'applicazione del ribasso anche alla componente della manodopera non costituisce, di per sé, una causa automatica di esclusione, quando l'offerta resta determinata e consente alla stazione appaltante di verificarne la sostenibilità.
• L'eventuale minor costo della manodopera deve essere esaminato, ove necessario, nella verifica di anomalia o congruità dell'offerta; la stazione appaltante non può trasformare preventivamente un possibile profilo di congruità in un vizio strutturale ed espulsivo dell'offerta.
• La contestazione della presunta offerta in perdita non può essere accolta in via preventiva dal giudice quando la stazione appaltante non abbia ancora svolto la verifica di anomalia, trattandosi di valutazione spettante in prima battuta all'amministrazione.
• Un utile modesto non rende automaticamente inattendibile un'offerta; l'anomalia può derivare ex se da un utile pari a zero, da un'offerta in perdita o da un utile meramente simbolico, mentre negli altri casi occorre una valutazione concreta della sostenibilità economica.

Come è indicizzato