Sentenza n. 3906/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego di autorizzazione paesaggistica richiesta ex post in relazione a due piscine scoperte e ai relativi vani tecnici, realizzati senza titolo in area sottoposta a tutela paesaggistica e inclusi in una domanda di condono presentata ai sensi della legge n. 47/1985. Il TAR aveva annullato il diniego ritenendo, da un lato, che la società avesse dimostrato la realizzazione delle opere nel 1979, prima dell'entrata in vigore dell'art. 51 della l.r. Puglia n. 56/1980, e, dall'altro, che il parere della Soprintendenza fosse carente di motivazione. Il Ministero ha appellato sostenendo che l'onere di provare la data di ultimazione dell'abuso gravasse sulla società e che la dichiarazione sostitutiva resa dal suo legale rappresentante, unitamente alla relazione tecnica, non costituisse prova sufficiente e oggettiva. Ha inoltre contestato il difetto di motivazione del parere soprintendentizio. La società ha eccepito che la contestazione relativa all'epoca di realizzazione costituisse motivo nuovo in appello e ha difeso l'idoneità della documentazione prodotta. Il Consiglio di Stato ha rilevato che la questione dell'epoca di realizzazione era stata introdotta dalla società soltanto in un momento successivo al ricorso di primo grado, con deposito documentale e memoria prossima all'udienza, sicché il TAR avrebbe dovuto dichiararla inammissibile per tardività ai sensi degli artt. 29 e 43 c.p.a. Ha inoltre esaminato nel merito la prova, ritenendo non sufficiente l'autodichiarazione del rappresentante legale, non adeguatamente corroborata da elementi oggettivi, né la relazione tecnica, che indicava genericamente che il complesso era stato iniziato nel 1974 e ultimato negli anni successivi. Il Collegio ha anche osservato che le immagini aerofotografiche richiamate nell'appello non erano state depositate. Infine, ha contestato la valutazione del TAR sul difetto di motivazione, ritenendo che il parere della Soprintendenza consentisse di ricostruire le opere considerate, le disposizioni applicate, la loro ubicazione, le caratteristiche del contesto costiero e le ragioni del contrasto con i valori paesaggistici.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha anzitutto affermato che il divieto di nova in appello previsto dall'art. 104, comma 1, c.p.a. opera nei confronti dell'originario ricorrente, al quale è precluso ampliare il thema decidendum, ma non impedisce alla parte resistente in primo grado, divenuta appellata o appellante, di difendersi rispetto alle questioni già devolute. Nel merito, ha ritenuto che la società non avesse assolto l'onere di provare, mediante elementi concreti e oggettivi, che le opere fossero state ultimate prima dell'entrata in vigore della l.r. Puglia n. 56/1980. L'autodichiarazione proveniente dall'interessata non era sufficiente da sola; la relazione tecnica non indicava una data specifica e non poteva sostituire prove oggettive; l'istanza di condono non era stata prodotta dalla società e l'amministrazione non aveva ottemperato all'ordine istruttorio di deposito, ma tale mancato adempimento non esonerava la parte privata dal proprio onere probatorio. Il Collegio ha inoltre ritenuto adeguatamente motivato il parere della Soprintendenza, poiché esponeva le opere, le norme ritenute violate, la tipologia e l'ubicazione dell'intervento, nonché il contrasto con le caratteristiche paesaggistiche della zona costiera e con il divieto di ulteriori incrementi volumetrici. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate, in considerazione del comportamento processuale complessivo delle parti e, in particolare, del mancato adempimento dell'incombente istruttorio da parte dell'Amministrazione.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Disciplina l'autorizzazione paesaggistica, richiesta nel caso di specie in relazione alle opere abusive oggetto di condono.

• art. 51, comma 1, lett. f), l.r. Puglia n. 56/1980

  Prevede il vincolo di inedificabilità nella fascia costiera considerata; il giudice ha ritenuto non provata la realizzazione delle opere prima della sua entrata in vigore.

• art. 5.01 NTA del PUTT/P

  Richiamato quale disciplina paesaggistica applicabile alla domanda di autorizzazione postuma.

• art. 33 l. n. 47/1985

  È richiamato in relazione ai vincoli preclusivi al condono; il vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia costiera è stato ricondotto a tale categoria.

• art. 2697 c.c.

  Pone a carico dell'autore dell'abuso l'onere di provare la data di realizzazione e la consistenza dell'opera; solo la deduzione di concreti elementi di riscontro può trasferire sull'amministrazione l'onere della prova contraria.

• art. 29 c.p.a.

  Richiamato quale disposizione sui termini di impugnazione, ritenuti decorsi rispetto alla deduzione tardiva della questione relativa all'epoca di realizzazione dell'opera.

• art. 43 c.p.a.

  Richiamato per la disciplina dei motivi aggiunti e della deduzione di nuovi motivi in primo grado; la nuova questione introdotta tardivamente avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il divieto di nova in appello impedisce all'originario ricorrente di ampliare il thema decidendum con nuove domande, nuovi fatti costitutivi o una nuova causa petendi; non opera invece allo stesso modo nei confronti delle altre parti del processo.

Massime di principio

• In materia di condono edilizio e di opere abusive, l'onere di provare che l'opera sia stata ultimata entro la data utile grava sul soggetto che invoca il beneficio; la prova deve consistere in elementi concreti, oggettivi e idonei a fondare una ragionevole certezza, mentre la mera autodichiarazione dell'interessato, non corroborata da ulteriori riscontri, non è sufficiente.
• Una relazione tecnica di parte che indichi soltanto un periodo generico di realizzazione non può dimostrare la data di ultimazione dell'abuso in assenza di elementi oggettivi; le valutazioni o dichiarazioni tecniche non possono sostituire la prova documentale o fattuale della data rilevante.
• Il mancato adempimento dell'amministrazione a un ordine istruttorio non trasferisce automaticamente sulla stessa l'onere principale di provare i presupposti della pretesa privata, quando tali presupposti devono essere dimostrati dalla parte che invoca il condono o la regolarizzazione.
• Il divieto di nova in appello previsto dall'art. 104, comma 1, c.p.a. è diretto a impedire all'originario ricorrente di ampliare il thema decidendum mediante nuove domande, fatti costitutivi o cause petendi; non preclude alle altre parti di introdurre argomentazioni difensive o questioni funzionali alla contestazione della pretesa già azionata.
• È sufficiente, ai fini dell'obbligo di motivazione del diniego paesaggistico, una motivazione che renda ricostruibili le opere esaminate, le disposizioni applicate, la loro ubicazione e le ragioni concrete del contrasto con i valori paesaggistici tutelati; non è necessario che l'atto si limiti a richiamare astrattamente il vincolo senza alcuna valutazione del contesto.

Come è indicizzato