Sentenza n. 735/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha riassunto il giudizio dopo la pronuncia del Consiglio di Stato che aveva riformato una precedente sentenza del TAR. Con il primo motivo ha sostenuto che le opere realizzate costituissero ristrutturazione edilizia, sia pure con variazioni essenziali rispetto al titolo, e non nuova costruzione; pertanto, secondo la ricorrente, il Comune avrebbe dovuto applicare il diverso regime sanzionatorio previsto per la ristrutturazione, senza acquisizione gratuita dell’immobile al patrimonio comunale. Ha dedotto violazione degli artt. 3, 31, 32 e 33 d.P.R. 380/2001 e delle corrispondenti disposizioni della l.r. Toscana n. 1/2005, nonché difetto dei presupposti, motivazione, istruttoria, travisamento, contraddittorietà, illogicità e sviamento. Con il secondo motivo ha contestato la mancata notificazione degli atti repressivi, in particolare dell’ordine di demolizione e del provvedimento di acquisizione, alla società che era divenuta proprietaria del complesso prima dell’adozione degli atti, deducendo violazione degli artt. 7 ss. l. 241/1990 e degli artt. 27, 31 e 34 d.P.R. 380/2001. Con il terzo motivo ha sostenuto di essere estranea alla realizzazione dell’abuso, commesso dalla precedente proprietaria, e di non poter essere ritenuta responsabile dell’inottemperanza all’ordine di demolizione. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per l’impossibilità di utilizzare il complesso e per la diminuzione del suo valore conseguenti agli atti impugnati. La ricorrente ha chiesto anche una consulenza tecnica o una verificazione per la quantificazione dei danni.

La decisione

Il TAR ha rigettato le istanze istruttorie, ritenendo la causa matura per la decisione. Ha respinto il primo motivo. La qualificazione dell’intervento come ristrutturazione, anziché nuova costruzione, non avrebbe comunque inciso sulla legittimità dell’ordine di demolizione, ma soltanto sulle conseguenze dell’eventuale inottemperanza. In ogni caso, il Collegio ha ritenuto corretta la qualificazione operata dal Comune: le opere avevano modificato radicalmente lo stato dei luoghi, i prospetti, le superfici e l’aspetto esterno dei fabbricati, avevano comportato la realizzazione di nuove scale, terrazzi e ballatoi, la creazione di nuova superficie residenziale, un quarto piano abitabile nel sottotetto e l’aumento delle unità immobiliari da ventinove a quarantotto, con conseguente incremento del carico urbanistico e interruzione della continuità con il progetto assentito. La valutazione doveva essere complessiva e unitaria, senza scomporre atomisticamente gli interventi. Ne derivava la riconducibilità delle opere alla nuova costruzione e l’applicabilità degli artt. 31 e 32 d.P.R. 380/2001, con legittimità dell’ordine di demolizione. Il TAR ha inoltre ribadito che l’ordine di demolizione ha natura reale e può essere rivolto anche al proprietario non autore dell’abuso; non è invece necessaria la comunicazione di avvio del procedimento per l’attività repressiva edilizia vincolata. Il verbale di accertamento dell’inottemperanza ha natura meramente dichiarativa e la sua mancata notificazione non impedisce, di per sé, l’acquisizione. Tuttavia, la notificazione dell’ordine di demolizione al proprietario costituisce presupposto necessario affinché possa validamente operare la sequenza procedimentale che conduce all’acquisizione gratuita: il proprietario deve essere posto in condizione di adempiere spontaneamente entro il termine di legge. Poiché l’ordine di demolizione non era stato notificato alla società proprietaria e neppure le era stato notificato il successivo provvedimento di acquisizione, quest’ultimo è stato annullato. Il terzo motivo è stato dichiarato assorbito. La domanda risarcitoria è stata respinta, poiché l’illegittimità riguardava soltanto il provvedimento di acquisizione per vizio della sequenza notificatoria, mentre l’abuso edilizio e l’ordine di demolizione risultavano legittimi; inoltre, l’acquisizione è stata ritenuta conseguenza legalmente prevista dell’inottemperanza. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  La ristrutturazione edilizia può condurre a un organismo in tutto o in parte diverso dal precedente, ma nel caso esaminato le modifiche a prospetti, superfici, piani, numero di unità immobiliari e carico urbanistico hanno interrotto la continuità con l’organismo assentito, configurando una nuova costruzione.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’ordine di demolizione per interventi eseguiti in assenza o totale difformità dal permesso di costruire e l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di inottemperanza. L’ordine può essere rivolto anche al proprietario non autore dell’abuso; la notificazione dell’ordine al proprietario è necessaria per la successiva acquisizione nei suoi confronti.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  È stato applicato dal Comune, e ritenuto correttamente applicabile dal TAR, in relazione alla qualificazione delle difformità come sostanziali e riconducibili alla nuova costruzione.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  La ricorrente ne invocava l’applicazione quale disciplina sanzionatoria della ristrutturazione edilizia; il TAR l’ha esclusa, ritenendo l’intervento una nuova costruzione.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l’illegittimità dell’ordine di demolizione, trattandosi di attività repressiva vincolata; non è stata invece ritenuta irrilevante la mancata notificazione dell’ordine al proprietario ai fini della successiva acquisizione.

• art. 105 d.lgs. 104/2010

  Ha consentito la riassunzione del giudizio dopo la pronuncia del Consiglio di Stato che aveva riformato la precedente sentenza del TAR.

• art. 2697 c.c.

  La ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di titoli edilizi validi idonei a legittimare le modifiche contestate.

• artt. 132 e 133 l.r. Toscana n. 1/2005

  Sono state ritenute applicabili, ratione temporis, al regime sanzionatorio delle opere qualificate come nuova costruzione eseguite senza titolo o in totale difformità.

• art. 134 l.r. Toscana n. 1/2005

  La ricorrente ne prospettava l’applicazione per la ristrutturazione edilizia, ma il TAR ha escluso tale qualificazione dell’intervento.

Massime di principio

• La qualificazione di un intervento edilizio deve essere effettuata considerando unitariamente le opere funzionalmente collegate e il loro complessivo impatto sull’immobile e sul territorio; non è consentito scomporre atomisticamente gli interventi per sottrarne singole parti al regime sanzionatorio applicabile all’opera nel suo insieme.
• La realizzazione di modifiche radicali a prospetti, superfici, sagoma o piani, accompagnata da un significativo aumento delle unità immobiliari e del carico urbanistico, può interrompere la continuità con l’organismo edilizio assentito e integrare una nuova costruzione, anche se le singole opere potrebbero astrattamente essere riconducibili a categorie edilizie meno onerose.
• La diversa qualificazione dell’intervento edilizio incide, eventualmente, sulle conseguenze dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, ma non travolge di per sé il contenuto precettivo dell’ordine, quando l’abuso e l’obbligo di ripristino risultino comunque accertati.
• L’ordine di demolizione ha natura reale e può essere adottato nei confronti del proprietario dell’immobile anche se non autore dell’abuso; tuttavia, la notificazione dell’ordine al proprietario è presupposto necessario per procedere successivamente all’acquisizione gratuita del bene, perché solo la notificazione lo pone in condizione di adempiere spontaneamente entro il termine previsto dalla legge.
• L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale consegue all’inottemperanza all’ordine di demolizione ed è un atto dovuto, privo di autonoma discrezionalità; il verbale di accertamento dell’inottemperanza ha natura dichiarativa. La mancata notificazione del verbale non impedisce l’acquisizione, mentre la mancata notificazione dell’ordine di demolizione al proprietario preclude l’acquisizione nei suoi confronti.
• L’illegittimità del provvedimento di acquisizione per mancata notificazione dell’ordine di demolizione al proprietario non comporta automaticamente il risarcimento del danno quando restino legittimi l’accertamento dell’abuso e l’ordine di demolizione e non sia dimostrata un’illegittima lesione risarcibile ulteriore.

Come è indicizzato