Sentenza n. 27/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa aggiudicataria di un appalto per la progettazione esecutiva e la realizzazione di una variante ferroviaria ha impugnato il tacito rigetto della richiesta di applicazione dell’adeguamento straordinario dei prezzi previsto dall’art. 26 del d.l. 50/2022, deducendo la violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., dell’art. 26, commi 1, 6-ter e 7, del d.l. 50/2022, dei regolamenti UE 2021/240 e 2021/241, nonché eccesso di potere per carenza dei presupposti e sviamento. L’impresa sosteneva che l’esclusione dal meccanismo compensativo degli appalti finanziati dal Fondo per l’avvio di opere indifferibili (FOI) fosse irragionevole, soprattutto per contratti di lunga durata e soggetti a rilevanti aumenti dei costi, poiché il FOI avrebbe operato soltanto nella fase iniziale e non durante l’esecuzione. Deduceva inoltre che la mancata applicazione della revisione avrebbe compromesso la libertà di iniziativa economica, il buon andamento amministrativo e gli obiettivi del PNRR, chiedendo, in subordine, la rimessione alla Corte costituzionale della questione relativa al comma 6-ter. Veniva altresì contestata l’impossibilità di applicare il meccanismo di cui all’art. 29 del d.l. 4/2022 per la mancata adozione del decreto attuativo. In via preliminare, il giudice ha esaminato la tardiva produzione documentale effettuata dalla ricorrente in prossimità dell’udienza, oltre il termine di quaranta giorni liberi previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a.

La decisione

Il ricorso è stato rigettato. Il Collegio ha dichiarato inutilizzabile la documentazione prodotta tardivamente, ritenendo perentorio il termine dell’art. 73, comma 1, c.p.a. e insussistenti le circostanze eccezionali che avrebbero consentito la produzione tardiva ai sensi dell’art. 54 c.p.a.; la documentazione era inoltre facilmente reperibile. Nel merito, il giudice ha ritenuto decisivo il dato testuale dell’art. 26, comma 6-ter, del d.l. 50/2022, che limita il meccanismo di adeguamento dei SAL agli appalti che non abbiano accesso al FOI. Poiché l’appalto controverso aveva beneficiato del FOI, l’adeguamento straordinario richiesto non era applicabile. Il FOI è stato qualificato come strumento finanziario operante ex ante, attraverso l’adeguamento dell’importo stimato e del quadro economico dell’appalto, idoneo a fronteggiare l’incremento dei costi per l’intera fase esecutiva. L’esclusione dal successivo adeguamento dei SAL è stata quindi ritenuta ragionevole, perché diretta a evitare una duplicazione delle misure compensative e una sovracompensazione dell’appaltatore, con pregiudizio per il buon andamento e il contenimento della spesa pubblica. Il carattere eccezionale della disciplina impedisce inoltre un’estensione analogica oltre i casi espressamente previsti. È stata ritenuta infondata anche la censura relativa all’art. 29 del d.l. 4/2022, poiché l’art. 26, comma 6-sexies, del d.l. 50/2022 esclude espressamente l’applicazione delle disposizioni richiamate dell’art. 29 ai contratti disciplinati dai commi 6-bis e 6-ter. Le questioni di costituzionalità relative agli artt. 3, 41 e 97 Cost. sono state considerate manifestamente infondate: gli appalti beneficiari del FOI si trovano in una situazione diversa rispetto agli altri appalti; il FOI costituisce una misura di sostegno strutturale e preventiva; l’esclusione dal cumulo con l’adeguamento dei SAL mira a evitare un indebito doppio beneficio. Le eccezioni sul difetto di legittimazione passiva di alcune amministrazioni e sulla parziale inammissibilità per mancata impugnazione dei successivi silenzi-rigetti sono state assorbite. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 3.000 per ciascuna parte resistente costituita; nulla sulle spese nei confronti della società non costituita.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  termine di quaranta giorni liberi prima dell’udienza

  Il termine per il deposito di documenti e memorie è perentorio; il mancato rispetto determina l’inutilizzabilità processuale della produzione tardiva.

• art. 54 c.p.a.

  La produzione tardiva può essere autorizzata solo previa specifica istanza e in presenza di circostanze eccezionali, non ravvisate nel caso concreto.

• art. 26, comma 6-ter, d.l. 50/2022

  che non abbiano accesso al Fondo di cui al comma 7

  Il meccanismo di adeguamento straordinario dei SAL si applica agli appalti che non abbiano avuto accesso al FOI; gli appalti beneficiari del FOI ne sono esclusi.

• art. 26, comma 7, d.l. 50/2022

  per fronteggiare i maggiori costi derivanti dall'aggiornamento [...] dei prezzari utilizzati nelle procedure di affidamento delle opere pubbliche

  Il FOI opera come strumento finanziario preventivo, destinato a sostenere i maggiori costi mediante l’adeguamento delle risorse e del quadro economico dell’opera.

• art. 26, comma 6-sexies, d.l. 50/2022

  Ai contratti pubblici di cui ai commi 6-bis e 6-ter del presente articolo non si applicano le disposizioni di cui all'articolo 29, commi 1, lettera b), 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 11, del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4

  Ai contratti rientranti nei commi 6-bis e 6-ter non si applicano le disposizioni dell’art. 29 del d.l. 4/2022 richiamate dalla norma.

• art. 29, commi 1, lettera b), e 2, d.l. 4/2022

  Il relativo meccanismo di revisione non è applicabile ai contratti disciplinati dall’art. 26, commi 6-bis e 6-ter, d.l. 50/2022.

• art. 14 disp. prel. c.c.

  La natura eccezionale delle disposizioni compensative impedisce la loro estensione analogica a fattispecie non espressamente contemplate.

• art. 3 Cost.

  La differenziazione tra appalti beneficiari del FOI e appalti ammessi all’adeguamento dei SAL non viola il principio di uguaglianza e ragionevolezza, poiché le situazioni sono sostanzialmente diverse.

• art. 41 Cost.

  L’esclusione dal cumulo delle misure compensative non comprime ingiustificatamente la libertà di iniziativa economica, ma evita la duplicazione di aiuti pubblici.

• art. 97 Cost.

  La disciplina è coerente con il buon andamento amministrativo, poiché impedisce sovracompensazioni e tutela il contenimento della spesa pubblica.

• regolamento (UE) 2021/240

  È richiamato quale fonte delle risorse connesse al dispositivo di ripresa e resilienza considerate dall’art. 26, comma 7, d.l. 50/2022.

• regolamento (UE) 2021/241

  È richiamato quale fonte delle risorse PNRR rilevanti ai fini dell’istituzione e dell’operatività del FOI.

Massime di principio

• L’adeguamento straordinario dei SAL previsto dall’art. 26, comma 6-ter, del d.l. 50/2022 non si applica agli appalti pubblici di lavori che abbiano avuto accesso al Fondo per l’avvio di opere indifferibili previsto dal comma 7 della medesima disposizione.
• Il FOI costituisce uno strumento di sostegno finanziario ex ante, destinato ad adeguare le risorse e il quadro economico dell’opera per fronteggiare gli incrementi dei prezzi durante la fase esecutiva; per questa ragione, il legislatore può ragionevolmente escludere il cumulo con un ulteriore meccanismo di adeguamento dei SAL, allo scopo di evitare sovracompensazioni.
• Le disposizioni eccezionali in materia di compensazione e revisione dei prezzi degli appalti pubblici non sono suscettibili di applicazione analogica oltre i presupposti e i destinatari espressamente individuati dal legislatore.
• L’art. 26, comma 6-sexies, del d.l. 50/2022 esclude l’applicazione, ai contratti disciplinati dai commi 6-bis e 6-ter, delle disposizioni dell’art. 29 del d.l. 4/2022 espressamente richiamate dalla norma; la mancata adozione del relativo decreto attuativo non può quindi fondare la pretesa a un diverso meccanismo revisionale.
• Il termine previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a. per il deposito di memorie e documenti ha natura perentoria e la produzione tardiva è inutilizzabile, salvo che ricorrano circostanze eccezionali autorizzate ai sensi dell’art. 54 c.p.a.; la documentazione facilmente reperibile non integra, di regola, una circostanza eccezionale.

Come è indicizzato