Sentenza n. 3901/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il proprietario aveva impugnato gli atti con cui il Comune aveva qualificato come ristrutturazione edilizia pesante, eseguita senza permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, una serie di opere realizzate su un immobile: ricostruzione di corpi di fabbrica semidiruti, sopraelevazione del tetto, realizzazione di una tettoia, di un sottoscala e di una canna fumaria. Deduceva che gli interventi costituissero restauro e risanamento conservativo, assentibile mediante SCIA, con conseguente illegittimità dell’ordinanza di demolizione e applicabilità della sola sanzione pecuniaria. Contestava inoltre la riqualificazione d’ufficio dell’intervento, il difetto di motivazione, la violazione del contraddittorio e del legittimo affidamento, il diniego di sanatoria per mancata produzione della documentazione richiesta, nonché la sanzione paesaggistica. In appello ha censurato la sentenza del TAR sostenendo l’erronea qualificazione dell’accorpamento delle volumetrie, l’omessa considerazione della violazione degli artt. 22, 27 e 36 del d.P.R. 380/2001, l’erronea declaratoria di inammissibilità dei secondi motivi aggiunti, la contraddittorietà della sentenza e l’erronea applicazione del principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia, poiché l’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001 ricomprende il ripristino e la ricostruzione di edifici o parti di essi crollati o demoliti, purché sia accertabile la preesistente consistenza. La ricostruzione di parti semidirute dell’immobile rientra quindi nella categoria della ristrutturazione, anche in presenza di crolli solo parziali. Le opere dovevano inoltre essere valutate unitariamente, in quanto funzionalmente collegate: sopraelevazione del tetto, aumento di cubatura e modifica della sagoma, tettoia stabilmente infissa, canna fumaria non meramente accessoria e ricostruzione di corpi di fabbrica semidiruti configuravano nel loro complesso un organismo edilizio diverso da quello assentito. Il ricorrente non aveva dimostrato, mediante elementi probatori idonei, il contenimento della sopraelevazione entro l’1%; la relazione tecnica di parte non era sufficiente a tale scopo. Ne conseguiva la legittimità dell’ordine di demolizione per assenza del necessario titolo edilizio. Il richiamo, contenuto nell’ordinanza, alla possibilità di presentare istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 costituiva una clausola meramente riproduttiva della legge e non implicava alcuna valutazione favorevole sulla sanabilità, né rendeva contraddittoria l’ordinanza. È stata confermata anche l’inammissibilità dei secondi motivi aggiunti: la nota comunale di riqualificazione e richiesta di integrazioni aveva natura endoprocedimentale e non era immediatamente lesiva, poiché l’istruttoria non era ancora conclusa. Il diniego di sanatoria è stato ritenuto legittimo, poiché il Comune aveva richiesto documenti essenziali — tra cui documentazione strutturale, relazione ex legge 10/1991, relazione tecnica, elaborati grafici aggiornati, dichiarazioni sull’epoca delle opere, relazione geologica e documentazione sulle barriere architettoniche — mai prodotti dall’interessato, il quale non aveva neppure presentato osservazioni dopo la comunicazione dei motivi ostativi. La valutazione di compatibilità paesaggistica non è stata ritenuta contraddittoria con la qualificazione urbanistico-edilizia, trattandosi di valutazioni aventi presupposti e finalità differenti. Quanto alla sanzione paesaggistica e al ricorso straordinario trasposto in sede giurisdizionale, il motivo relativo alla nullità dell’atto di opposizione è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse e comunque infondato: l’eventuale accoglimento avrebbe comportato la restituzione del ricorso alla sede straordinaria, dove esso sarebbe stato inammissibile per violazione del principio di alternatività; inoltre l’atto era sottoscritto dal Sindaco e, nella fase del ricorso straordinario, non era necessaria una procura alle liti. È stata confermata l’applicazione del principio di alternatività anche a impugnazioni aventi ad oggetto atti distinti, quando sussistano un rapporto di presupposizione e un’obiettiva identità di petitum e causa petendi. L’appellante è stato condannato al pagamento di 3.000 euro di spese di lite, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  restauro e risanamento conservativo

  La categoria riguarda il recupero architettonico e funzionale dell’edificio e non ricomprende la ricostruzione di parti crollate o semidirute che comporti un intervento sostanzialmente diverso.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza

  La ricostruzione di parti anche parzialmente crollate rientra nella ristrutturazione edilizia quando sia accertabile la consistenza preesistente; non è necessario che il fabbricato sia integralmente crollato.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  Gli interventi di restauro e risanamento conservativo assentibili mediante SCIA non comprendono opere che, valutate nella loro complessità, integrino ristrutturazione edilizia.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La repressione degli interventi edilizi eseguiti senza il necessario titolo edilizio rientra nell’esercizio di potere vincolato.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione è legittimo quando l’intervento complessivamente considerato costituisce ristrutturazione edilizia eseguita senza permesso di costruire.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  La sanzione edilizia pecuniaria è stata considerata tra gli atti oggetto del giudizio, senza autonoma statuizione innovativa in appello.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Il richiamo nell’ordinanza alla possibilità di presentare domanda di accertamento di conformità costituisce una clausola meramente ricognitiva della facoltà prevista dalla legge e non esprime un giudizio anticipato sulla sanabilità dell’intervento.

• art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. 42/2004

  La compatibilità paesaggistica è valutazione distinta dalla qualificazione urbanistico-edilizia dell’intervento.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  La norma disciplina la sanzione pecuniaria paesaggistica oggetto del ricorso trasposto.

• art. 8, comma 2, d.P.R. 1199/1971

  Il principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario è inderogabile e può operare anche per atti distinti, purché connessi da un rapporto di presupposizione e caratterizzati da obiettiva identità di petitum e causa petendi.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata con riferimento alla riproposizione in appello dei motivi già dedotti.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per lo svolgimento dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• La ricostruzione di edifici o parti di essi crollati o demoliti, anche quando il crollo sia soltanto parziale e la preesistente consistenza sia ancora riconoscibile, rientra nella ristrutturazione edilizia e non nel restauro o risanamento conservativo.
• Quando una pluralità di opere edilizie è funzionalmente collegata, la loro qualificazione deve essere effettuata mediante una valutazione complessiva e unitaria; non è consentito frazionare atomisticamente le singole opere per ricondurle a categorie edilizie meno onerose.
• La presenza di aumento di volume o modifica della sagoma, di una tettoia stabilmente infissa e di elementi non meramente accessori può escludere la qualificazione dell’intervento come restauro o risanamento conservativo, anche se il proprietario deduce l’assenza di significative trasformazioni dell’organismo edilizio.
• Il richiamo, contenuto in un’ordinanza di demolizione, alla possibilità di chiedere l’accertamento di conformità non costituisce valutazione favorevole dell’amministrazione sulla sanabilità delle opere, ma mera riproduzione della facoltà prevista dall’art. 36 d.P.R. 380/2001.
• La valutazione di compatibilità paesaggistica e la qualificazione urbanistico-edilizia dell’intervento perseguono finalità e si fondano su presupposti differenti; l’esito favorevole della prima non determina necessariamente una diversa qualificazione edilizia dell’opera.
• Il principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario si applica anche quando le impugnazioni riguardino atti distinti, purché tra essi sussista un rapporto di presupposizione e le controversie presentino obiettiva identità di petitum e causa petendi.

Come è indicizzato