Ordinanza n. 146/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società agricole ricorrenti avevano richiesto aiuti PAC e greening per la stagione pascoliva 2020-2021, utilizzando anche superfici demaniali ottenute mediante una concessione rilasciata a un’associazione temporanea alla quale partecipavano come mandanti. A seguito di un’interdittiva antimafia emessa nei confronti della mandataria, il Comune aveva dichiarato risolta di diritto la concessione dei lotti pascolivi ai sensi dell’art. 94 del d.lgs. 159/2011. Le ricorrenti hanno dedotto: violazione delle garanzie procedimentali; esercizio dell’autotutela oltre il termine e senza adeguata ponderazione degli interessi, soprattutto rispetto a rapporti già esauriti; violazione dell’art. 48, comma 17, del d.lgs. 50/2016, che consentiva, nei casi previsti dalla normativa antimafia, la prosecuzione del rapporto con altro operatore costituito mandatario e in possesso dei requisiti; illegittima estensione alle mandanti delle conseguenze dell’interdittiva riguardante la mandataria, con configurazione di una responsabilità oggettiva non prevista dall’art. 95, comma 1, del d.lgs. 159/2011 e incompatibile con la tutela europea degli agricoltori beneficiari PAC in buona fede. Il Comune ha inoltre eccepito l’incompetenza territoriale del TAR, in ragione della proposizione di ricorsi contro il medesimo provvedimento davanti a TAR diversi.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda cautelare e ha sospeso la determinazione comunale, precisando che la sospensione opera quale sospensione dell’atto presupposto della procedura di recupero coattivo degli aiuti PAC nei confronti delle aziende ricorrenti. Ha ritenuto, in via cautelare, che la competenza territoriale potesse radicarsi presso il TAR del luogo in cui hanno sede le singole aziende agricole. Il provvedimento comunale, pur formalmente concernente la concessione demaniale, è stato considerato funzionalmente collegato alla successiva revoca degli aiuti PAC e quindi atto presupposto dell’attività di recupero, ai sensi dell’art. 13, comma 4-bis, c.p.a. La posizione delle singole mandanti è stata ritenuta scindibile: ciascuna impresa risponde del proprio comportamento e non può subire automaticamente le penalizzazioni riferibili alla mandataria colpita dall’interdittiva. Il TAR ha inoltre ravvisato la necessità di una valutazione concreta della condotta delle aziende e della loro eventuale buona fede, escludendo, allo stato, forme di responsabilità oggettiva. Ha valorizzato la disciplina europea sulle cause di forza maggiore o circostanze eccezionali e la giurisprudenza della Corte di giustizia secondo cui l’annullamento retroattivo del titolo di disponibilità del terreno, intervenuto dopo la fine dell’anno agricolo rilevante, non dimostra di per sé che le superfici non fossero ettari ammissibili o non fossero effettivamente a disposizione dell’agricoltore. Ha fissato l’udienza pubblica di merito al 3 marzo 2027 e compensato le spese della fase cautelare.

Norme richiamate

• art. 55 c.p.a.

  Disciplina la domanda cautelare incidentale; sulla base di tale disposizione il TAR ha accolto la sospensione dell’atto impugnato.

• art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a.

  È stato richiamato per radicare la competenza territoriale nel luogo in cui si producono gli effetti della controversia, coincidente con la sede delle aziende agricole interessate dalla revoca degli aiuti.

• art. 13, comma 4-bis, c.p.a.

  È stato utilizzato per attrarre nella competenza territoriale relativa all’attività di recupero degli aiuti l’atto comunale ritenuto presupposto di tale attività.

• art. 94 d.lgs. 159/2011

  Costituisce la base normativa indicata dal Comune per la risoluzione di diritto della concessione a seguito dell’interdittiva antimafia.

• art. 95, comma 1, d.lgs. 159/2011

  Il TAR ha ritenuto che non consenta di imputare automaticamente alle mandanti le penalizzazioni riferibili alla mandataria interditta, senza una valutazione concreta.

• art. 48, comma 17, d.lgs. 50/2016

  La disposizione previgente è stata richiamata quale base della possibilità di proseguire il rapporto con altro operatore costituito mandatario, in presenza dei requisiti di qualificazione; il TAR ne ha sottolineato il rapporto di convergenza con l’art. 95, comma 1, del d.lgs. 159/2011.

• art. 94, comma 2, d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato per evidenziare che, nell’attuale disciplina, l’interdittiva antimafia non è sempre escludente nelle procedure a evidenza pubblica quando sia intervenuto il controllo giudiziario dell’impresa.

• art. 4 Reg. CE 640/2014

  Prevede la conservazione degli aiuti PAC quando il venir meno dei relativi presupposti dipenda da forza maggiore o circostanze eccezionali; il TAR ha considerato l’interdittiva sopravvenuta, non prevedibile né controllabile dall’agricoltore, potenzialmente riconducibile a tale ambito.

• art. 36, paragrafo 5, Reg. CE 1307/2013

  Disciplina la data alla quale la superficie ammessa al regime di pagamento unico deve trovarsi nella disponibilità dell’agricoltore; è stata interpretata alla luce della prevalenza dell’effettiva disponibilità e attività agricola rispetto alla successiva sorte retroattiva del titolo.

• art. 21 Reg. CE 1307/2013

  Indicato quale base normativa del regime di pagamento di base degli aiuti PAC richiesti dalle ricorrenti.

• art. 32 Reg. CE 1307/2013

  Indicato quale base normativa del regime di pagamento di base degli aiuti PAC richiesti dalle ricorrenti.

• art. 43 Reg. CE 1307/2013

  Indicato quale base normativa del contributo greening richiesto dalle ricorrenti.

Massime di principio

• Ai fini della competenza territoriale, un provvedimento comunale di risoluzione di una concessione demaniale può essere considerato atto presupposto dell’attività di recupero di aiuti pubblici quando la sua funzione concreta sia quella di rimuovere il titolo posto a fondamento dell’erogazione; in tal caso può operare l’attrazione prevista dall’art. 13, comma 4-bis, c.p.a. presso il giudice territorialmente competente per l’attività consequenziale.
• Quando un’associazione temporanea è colpita da un’interdittiva antimafia riferita alla sola mandataria, la posizione delle mandanti è scindibile e le conseguenze pregiudizievoli non possono essere loro imputate automaticamente, senza una valutazione concreta della condotta e della posizione di ciascuna impresa.
• La perdita o il recupero degli aiuti PAC non può fondarsi, per il solo effetto retroattivo della risoluzione o dell’annullamento del titolo di disponibilità dei terreni, sulla presunzione che le superfici non siano mai state ettari ammissibili o non siano state effettivamente a disposizione dell’agricoltore durante il periodo rilevante.
• La revoca degli aiuti PAC richiede una valutazione concreta dell’elemento soggettivo dell’agricoltore: la perdita del beneficio presuppone la volontà di ottenere un vantaggio derivante dalla normativa europea mediante la creazione artificiosa delle condizioni necessarie per conseguirlo; sono incompatibili automatismi fondati su responsabilità oggettiva.
• L’interdittiva antimafia sopravvenuta nei confronti di una componente dell’associazione temporanea, intervenuta dopo la costituzione del raggruppamento e, a maggior ragione, dopo la conclusione della stagione pascoliva, può integrare una circostanza eccezionale non prevedibile né controllabile dall’agricoltore, rilevante ai fini della conservazione degli aiuti PAC.

Come è indicizzato