Sentenza n. 363/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare del contratto per il servizio di controllo accessi fino al 30 giugno 2026, ha impugnato la comunicazione del 6 maggio 2025, la determina n. 351 del 21 novembre 2024, la determina n. 163 del 5 giugno 2025 e gli atti connessi, chiedendo l'inefficacia dell'adesione alla Convenzione Consip, il reintegro nella posizione contrattuale, la valutazione dell'opzione di proroga o l'indizione di una nuova gara, nonché l'ostensione della documentazione non integralmente rilasciata. Ha dedotto, in sintesi: l'illegittimità dell'adesione con efficacia differita di oltre un anno per inattualità del fabbisogno e degli accertamenti sui requisiti; la violazione della disciplina della Convenzione, che prevederebbe l'avvio dei servizi entro 45 giorni, o al massimo 60 giorni, dall'ordinativo; la violazione dell'art. 59 d.lgs. 36/2023 e dei principi di risultato, fiducia, buon andamento, economicità, concorrenza e legittimo affidamento; il difetto di istruttoria e di motivazione sulla convenienza economica e qualitativa dell'adesione, rispetto alla prosecuzione del contratto, all'esercizio dell'opzione di rinnovo o all'indizione di una gara autonoma; l'erronea qualificazione del controllo accessi come servizio soggetto all'obbligo di adesione Consip; la carenza del set minimo di servizi previsto dal capitolato; l'integrazione postuma dell'adesione mediante la determina n. 163/2025; l'omessa verifica attuale dei requisiti dell'affidatario; l'illegittimità del parziale diniego di accesso.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale, i motivi aggiunti e la richiesta istruttoria ex art. 116, comma 2, c.p.a. Il Collegio ha ritenuto che la Convenzione Consip fosse vigente fino al 7 giugno 2025 e che l'atto aggiuntivo relativo al controllo accessi fosse stato emesso il 5 giugno 2025, quindi durante la sua vigenza. Il differimento dell'avvio al 1° luglio 2026 è stato giudicato legittimo perché l'art. 4.2 del capitolato stabiliva il termine finale degli atti aggiuntivi, ma non un termine iniziale, mentre la Guida alla Convenzione consentiva l'attivazione dei servizi in tempi diversi; inoltre, gli artt. 5.5.5 e 5.5.6, relativi all'avvio entro 45 o 60 giorni, riguardavano l'ordinativo principale e non gli atti aggiuntivi. Le Gallerie degli Uffizi, quali ufficio periferico dirigenziale di livello generale del Ministero della Cultura, rientravano nell'obbligo di adesione alle Convenzioni Consip previsto dall'art. 1, comma 449, primo periodo, l. 296/2006. Ne conseguiva che non era necessaria una specifica motivazione sulla convenienza dell'adesione, né poteva configurarsi un'integrazione postuma della decisione o un difetto di istruttoria. L'adesione non pregiudicava una posizione tutelabile della ricorrente quanto al rinnovo, che costituiva una mera facoltà dell'amministrazione, né quanto alla partecipazione a una futura gara. È stata inoltre ritenuta infondata la censura sul set minimo di servizi, poiché la determina n. 351/2024 contemplava le categorie richieste dalla modalità semplificata e il capitolato consentiva di definire i servizi nell'ordinativo principale anche quando la loro erogazione fosse differita in ragione della scadenza di contratti in essere. Il servizio di assistenza e supporto al pubblico, comprendente il controllo accessi, rientrava negli altri servizi operativi previsti dal capitolato. La richiesta di accesso è stata respinta in quanto ritenuta esplorativa. Le spese sono state compensate tra la ricorrente e le parti costituite; nulla è stato disposto nei confronti della società non costituita.

Norme richiamate

• art. 26 l. 488/1999

  Disciplina il ricorso alle Convenzioni Consip cui si riferiva l'adesione contestata.

• art. 1, comma 449, primo periodo, l. 296/2006

  È stato interpretato nel senso di imporre alle amministrazioni statali l'adesione alle Convenzioni Consip vigenti per i beni e servizi disponibili.

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione all'uso dell'accordo quadro; il TAR ha escluso che l'adesione fosse abusiva o elusiva della concorrenza.

• artt. 1 e 2 d.lgs. 36/2023

  La ricorrente li ha richiamati in relazione ai principi del risultato e della fiducia; le censure fondate su tali principi sono state respinte.

• artt. 115 e 117 d.lgs. 42/2004

  La ricorrente ne ha invocato la disciplina speciale dei servizi di valorizzazione culturale per escludere l'obbligo di adesione Consip; il TAR ha ritenuto prevalente, nel caso concreto, l'obbligo derivante dalla disciplina delle Convenzioni Consip.

• art. 101, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004

  È stato richiamato per qualificare le Gallerie degli Uffizi come museo e istituto o luogo della cultura incluso nell'ambito oggettivo della Convenzione.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  La richiesta di acquisizione ed esibizione documentale è stata respinta perché ritenuta esplorativa, una volta accertata l'infondatezza delle censure principali.

• art. 4.2 del Capitolato tecnico della Convenzione Consip

  Consente che gli ordinativi principali e gli atti aggiuntivi abbiano durata entro il termine dell'ordinativo principale e non stabilisce un termine iniziale massimo per l'attivazione degli atti aggiuntivi.

• artt. 5.5.5 e 5.5.6 del Capitolato tecnico della Convenzione Consip

  Il Fornitore deve iniziare ad erogare i servizi di cui all’OPF entro e non oltre 45 giorni naturali e consecutivi dall’emissione dell’OPF stesso, ovvero nel maggior termine concordato con l’Amministrazione Contraente, e comunque contestualmente alla sottoscrizione del Verbale di Consegna; il maggior termine concordato non potrà essere superiore a 60 giorni naturali e consecutivi dall’emissione dell’OPF stesso.

  I termini di 45 e 60 giorni riguardano l'ordinativo principale di fornitura e non sono applicabili agli atti aggiuntivi.

• art. 5.2 del Capitolato tecnico della Convenzione Consip

  La definizione dei servizi costituenti il Set Minimo di Servizi deve essere effettuata contestualmente all’utilizzo della Convenzione attraverso l’Ordinativo Principale di Fornitura, a prescindere dall’inizio di erogazione degli stessi, che può avvenire anche in momenti differenti in funzione della scadenza dei relativi contratti eventualmente in essere con altri Fornitori.

  Consente di definire i servizi nell'ordinativo principale anche se la loro erogazione decorre in momenti diversi per la presenza di contratti ancora in corso.

Massime di principio

• Quando una Convenzione Consip è vigente, un'amministrazione statale tenuta all'adesione può emettere l'ordinativo principale o l'atto aggiuntivo durante il periodo di validità della Convenzione, anche prevedendo l'avvio differito del servizio oltre la scadenza della Convenzione, se la disciplina convenzionale non stabilisce un termine iniziale massimo e consente l'attivazione dei servizi in tempi diversi.
• I termini convenzionali di 45 o 60 giorni per l'avvio del servizio riferiti all'ordinativo principale non si estendono automaticamente agli atti aggiuntivi, quando il capitolato disciplina separatamente questi ultimi e ne consente l'attivazione differita.
• L'amministrazione statale obbligata ad aderire a una Convenzione Consip vigente non è tenuta a svolgere una specifica comparazione economica e qualitativa con alternative autonome, né a motivare ulteriormente la convenienza dell'adesione, salvo che ciò sia imposto dalla disciplina applicabile o dalla stessa Convenzione.
• La previsione, nell'ordinativo principale, del set minimo di servizi richiesto dalla Convenzione può comprendere servizi la cui erogazione inizi successivamente, quando il capitolato ammette tempi di attivazione diversi in ragione della scadenza di contratti già affidati ad altri operatori.
• La mera facoltà dell'amministrazione di prorogare o rinnovare un contratto in essere non attribuisce all'affidatario una posizione tutelabile a ottenere la prosecuzione del rapporto né impedisce all'amministrazione di ricorrere a una Convenzione Consip obbligatoria.

Come è indicizzato