Corte di giustizia, Sentenza C-821/19

Ricorso per inadempimento dell’Ungheria in materia di asilo e accesso alla procedura

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione europea contro l’Ungheria. Al centro del giudizio vi sono modifiche legislative nazionali che incidono sulla procedura di protezione internazionale, sull’assistenza ai richiedenti asilo e sull’accesso alle zone di frontiera.

Fatti e procedimento

La Commissione contesta tre gruppi di misure ungheresi:

• l’introduzione, nella legge sul diritto di asilo, di un nuovo motivo di inammissibilità della domanda basato sul transito del richiedente attraverso un paese nel quale non sia esposto a persecuzioni o danno grave, o nel quale sia garantita una protezione adeguata;
• la previsione, nel codice penale, del reato di favoreggiamento dell’immigrazione irregolare nella forma di attività organizzative dirette a consentire l’avvio della procedura di asilo da parte di persone che non soddisfano i criteri previsti dal diritto nazionale;
• l’applicazione di restrizioni di accesso alla zona frontaliera nei confronti di chi sia sottoposto a procedimento per tale reato.

Normativa UE richiamata

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2013/32/UE, soprattutto gli articoli 6, 8, 12, 22, 31, 33, 35 e 38;
• la direttiva 2013/33/UE, in particolare l’articolo 10, paragrafo 4, e l’articolo 18;
• la direttiva 2011/95/UE;
• la direttiva 2002/90/CE e la decisione quadro 2002/946/GAI;
• i regolamenti (UE) n. 603/2013, n. 604/2013 e 2016/399;
• gli articoli 18 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
• gli articoli 31 e 33 della Convenzione di Ginevra del 1951.

Sul nuovo motivo di inammissibilità fondato sul transito in un paese terzo

La Corte ricorda che l’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 elenca tassativamente i casi di inammissibilità. Il motivo introdotto dall’Ungheria non corrisponde al concetto di “paese di primo asilo” né a quello di “paese terzo sicuro”, perché il mero transito attraverso uno Stato terzo non costituisce, di per sé, un “legame” sufficiente ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 2, lettera a), della direttiva.

La Corte afferma quindi che l’Ungheria ha violato l’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, avendo reso inammissibile una domanda di protezione internazionale solo perché il richiedente è passato attraverso uno Stato in cui non era esposto a persecuzioni o a danno grave, o in cui era garantito un adeguato livello di protezione.

Sul reato di attività organizzativa di assistenza alla domanda di asilo

La Corte esamina se l’articolo 353/A del codice penale limiti i diritti previsti dalle direttive 2013/32 e 2013/33. Distingue tra le diverse garanzie invocate dalla Commissione:

• l’articolo 8, paragrafo 2, e l’articolo 22, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 e l’articolo 10, paragrafo 4, della direttiva 2013/33 proteggono l’accesso delle organizzazioni e dei consulenti ai richiedenti asilo già nella fase di presentazione della domanda;
• l’articolo 12, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2013/32 opera invece nella fase di esame della domanda, successiva all’inoltro, e perciò non è inciso dalla norma penale contestata nella parte in cui riguarda l’accesso alla procedura.

La Corte osserva che la fattispecie penale è formulata in termini tali da poter colpire anche assistenza prestata a una sola persona, in modo occasionale, senza scopo di lucro, purché inserita in un’“attività organizzativa”. In tale ambito possono rientrare sia l’attività di organizzazioni che accedono ai richiedenti alle frontiere o nelle zone di trattenimento, sia la consulenza, anche legale, prestata a titolo oneroso o nell’ambito di attività coordinate.

Secondo la Corte, la norma penale ha un effetto dissuasivo rilevante: può indurre organizzazioni, volontari e avvocati ad astenersi dal prestare assistenza, comprimendo così il diritto di accesso ai richiedenti e il diritto di consultare un consulente legale. La Corte ritiene inoltre che la norma non si limiti a reprimere condotte fraudolente o abusive, poiché punisce anche chi assista il richiedente pur sapendo che la domanda non potrà essere accolta secondo il diritto ungherese, senza che ciò equivalga necessariamente a un abuso del diritto dell’Unione.

La giustificazione invocata dall’Ungheria, fondata sulla lotta agli abusi e all’immigrazione illegale ingannevole, è respinta: la misura va oltre quanto necessario e, quanto alla pretesa lotta all’immigrazione irregolare, non è idonea perché l’assistenza finalizzata a presentare o inoltrare una domanda di asilo non equivale all’agevolazione dell’ingresso o del soggiorno irregolari. La Corte richiama inoltre la tutela dell’articolo 18 della Carta e la necessità che l’avvocato possa svolgere effettivamente il proprio ruolo ai sensi dell’articolo 47 della Carta.

Sulla censura relativa all’articolo 12, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2013/32

Su questo punto la Corte respinge la censura della Commissione. La garanzia di non essere impediti nel comunicare con l’UNHCR o con altre organizzazioni di assistenza opera nel contesto delle procedure di primo grado, cioè dopo che la domanda è stata presentata. La disciplina penale contestata, invece, incide sull’assistenza nella fase di presentazione/inoltro della domanda, non sulla fase coperta dall’articolo 12, paragrafo 1, lettera c).

Sulle misure di polizia che vietano l’accesso alla zona frontaliera

La Corte esamina poi l’articolo 46/F della legge sulla polizia, che impedisce a chi sia sottoposto a procedimento penale per il reato di cui all’articolo 353/A di avvicinarsi entro otto chilometri dalla frontiera esterna. Rileva che tale misura limita il diritto di accesso ai richiedenti asilo alle frontiere esterne ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, nonché il diritto di accesso ai richiedenti trattenuti, ex articolo 10, paragrafo 4, della direttiva 2013/33, considerando che le zone di transito di Röszke e Tompa costituivano allora centri di trattenimento. Inoltre, limita anche la possibilità dei richiedenti di consultare avvocati e consulenti, poiché tale diritto include anche la possibilità di accesso ai consulenti.

La Corte ritiene che questa limitazione non possa essere giustificata, poiché deriva dall’applicazione di una fattispecie penale che, a sua volta, è incompatibile con il diritto dell’Unione. Di conseguenza, anche la misura di allontanamento dalla zona frontaliera viola le direttive in materia di asilo e accoglienza.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che l’Ungheria è venuta meno:

• all’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, avendo previsto l’inammissibilità della domanda per il solo transito in un paese terzo;
• agli articoli 8, paragrafo 2, e 22, paragrafo 1, della direttiva 2013/32, nonché all’articolo 10, paragrafo 4, della direttiva 2013/33, punendo come reato l’assistenza alla presentazione o all’inoltro della domanda di asilo quando l’autore sa che la domanda non può essere accolta;
• agli articoli 8, paragrafo 2, 12, paragrafo 1, lettera c), e 22, paragrafo 1, della direttiva 2013/32, nonché all’articolo 10, paragrafo 4, della direttiva 2013/33, privando del diritto di avvicinarsi alle frontiere esterne le persone sospettate di aver commesso tale reato.

Il ricorso è respinto per il resto, segnatamente quanto alla doglianza fondata sull’articolo 12, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2013/32 nella parte relativa alla configurazione del reato.