Sentenza n. 1159/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione anziché ristrutturazione edilizia e, conseguentemente, la quantificazione della dotazione di standard nella misura del 100% della superficie lorda eccedente l’indice di edificabilità territoriale, nonché il relativo importo di monetizzazione. Ha sostenuto che dovesse applicarsi l’art. 11, comma 3, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi, con standard pari all’80% della superficie esistente oggetto di cambio di destinazione d’uso, anziché l’art. 11, commi 1 e 2, applicato dal Comune. Ha inoltre dedotto che i valori di monetizzazione avrebbero dovuto essere quelli vigenti al perfezionamento del titolo edilizio, contestando l’applicazione dei nuovi valori approvati nel 2024; ha censurato l’incompetenza della Giunta comunale, la violazione della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte, nonché l’erroneità dei criteri utilizzati per determinare il valore delle aree da acquisire, chiedendo l’applicazione del valore dei diritti edificatori relativi alle aree a pertinenza indiretta. Infine, ha dedotto la mancata applicazione delle riduzioni del contributo sul costo di costruzione previste dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005 e dall’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001. In via preliminare, il Comune ha eccepito l’inammissibilità della memoria di replica della ricorrente, depositata senza una precedente memoria conclusiva comunale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile la memoria di replica della ricorrente, poiché la facoltà di replica presuppone l’avvenuto deposito di una memoria difensiva di controparte entro il termine previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a.; la memoria di replica depositata in assenza di una memoria conclusiva comunale non può essere utilizzata per eludere il termine ordinario di deposito delle memorie. Nel merito, il ricorso è stato accolto soltanto quanto alla mancata applicazione delle riduzioni del contributo sul costo di costruzione. Il Collegio ha ritenuto corretta la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, poiché la demolizione totale e la ricostruzione hanno comportato la realizzazione di due edifici residenziali, con modifica della configurazione edilizia e rottura del nesso di continuità con l’edificio preesistente. Sono stati quindi ritenuti applicabili i commi 1 e 2 dell’art. 11 delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi, con obbligo di reperimento dello standard per la superficie eccedente quella realizzabile mediante l’indice territoriale di 0,35 mq/mq. È stata respinta anche la tesi secondo cui l’assenza di superficie lorda nuova rispetto a quella preesistente avrebbe escluso ogni standard, poiché, in caso di nuova costruzione, la preesistenza rileva soltanto nei limiti espressamente previsti dal Piano. Il TAR ha poi escluso che la monetizzazione degli standard costituisca una prestazione patrimoniale imposta assimilabile al contributo di costruzione e ha ritenuto legittimo il riferimento ai valori aggiornati utilizzati dal Comune, nonostante la loro approvazione successiva al perfezionamento della SCIA, in ragione dell’inattualità dei precedenti parametri. La Giunta comunale non ha invaso la competenza del Consiglio, poiché gli atti del 2024 hanno natura di indirizzo e non innovano il Piano dei Servizi; la concreta quantificazione resta rimessa agli uffici tecnici comunali. Sono stati ritenuti legittimi anche i criteri fondati sul costo di acquisizione di un’area urbana libera con edificabilità legale, non essendo necessario utilizzare il solo valore dei diritti edificatori o quello delle aree già destinate a pertinenza indiretta. È stata invece accolta la censura relativa al contributo sul costo di costruzione: la riduzione prevista dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005 è immediatamente applicabile e non richiede un atto comunale attuativo; lo stesso vale per la riduzione del 20% prevista dall’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001. Il Comune è stato pertanto condannato a rideterminare il contributo applicando entrambe le riduzioni. Le spese sono state compensate, con rifusione del contributo unificato in favore della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  nel processo amministrativo la facoltà di replica discende in via diretta dall’esercizio della correlata facoltà di controparte di depositare memoria difensiva nel termine di trenta giorni prima dell’udienza di merito

  La memoria di replica è ammissibile solo quando la controparte abbia esercitato la facoltà di depositare una memoria conclusiva; in mancanza, non può essere utilizzata per fruire del termine più lungo riservato alle memorie ordinarie.

• art. 3, comma 1, lett. d, d.P.R. n. 380/2001

  La qualificazione come ristrutturazione edilizia non opera quando la demolizione e ricostruzione comportano una trasformazione radicale, la modifica del numero degli edifici o la perdita del nesso di continuità con il manufatto preesistente.

• art. 11, commi 1, 2 e 3, Norme di attuazione del Piano dei Servizi del PGT di Milano

  nei casi di interventi di nuova costruzione che realizzano una SL in eccedenza rispetto a quella esistente o realizzabile con l’applicazione dell’Indice di edificabilità Territoriale (IT) unico di 0,35 mq/mq ... le dotazioni territoriali per servizi sono dovute nella misura di ... 100% della SL

  Per la nuova costruzione, la superficie preesistente non esclude l’obbligo di standard; può essere scomputata soltanto la superficie mantenuta entro l’indice territoriale di piano, mentre la superficie ulteriore deve essere accompagnata dalle dotazioni territoriali corrispondenti.

• art. 23 Cost.

  La riserva di legge sulle prestazioni patrimoniali imposte non si applica alla monetizzazione sostitutiva degli standard, che ha natura diversa dal contributo di costruzione e costituisce il corrispettivo della mancata acquisizione di aree necessarie alla realizzazione di opere di urbanizzazione.

• art. 46 l.r. n. 12/2005

  La disciplina del Piano dei Servizi può stabilire criteri e modalità per la monetizzazione delle dotazioni territoriali, lasciando alla struttura amministrativa la concreta applicazione dei parametri.

• art. 51, comma 5, l.r. n. 12/2005

  il comune, nel piano dei servizi, può stabilire i criteri e le modalità per cui ... si dia luogo ... alla corresponsione all’amministrazione di una somma commisurata al valore economico dell’area da acquisire

  In caso di mutamento di destinazione d’uso, la monetizzazione deve essere commisurata al valore economico delle aree da acquisire; la concreta determinazione deve riflettere il valore attuale e adeguato delle aree necessarie.

• art. 38 l.r. n. 12/2005

  La disposizione relativa alla quantificazione degli oneri di urbanizzazione alla data di presentazione della richiesta del titolo non disciplina la monetizzazione sostitutiva degli standard.

• art. 48, comma 6, l.r. n. 12/2005

  La riduzione del contributo sul costo di costruzione per gli interventi di demolizione e ricostruzione è direttamente applicabile dagli uffici comunali e non necessita di un atto generale attuativo.

• art. 17, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La riduzione del 20% del contributo di costruzione si applica direttamente, senza necessità di previa adozione di criteri comunali o di ulteriori atti regolamentari.

• art. 16, comma 9, d.P.R. n. 380/2001

  La determinazione del costo di costruzione rientra nella competenza regionale; il Comune deve applicare direttamente le riduzioni previste dalla legge.

• art. 44, comma 8, l.r. n. 12/2005

  La disposizione prevede la riduzione degli oneri di urbanizzazione per interventi di demolizione e ricostruzione qualificati come nuova costruzione, confermando la rilevanza della qualificazione unitaria dell’intervento ai fini contributivi.

• art. 37, comma 1, d.P.R. n. 327/2001

  Il valore di acquisizione mediante esproprio di un’area urbana libera con edificabilità legale può costituire parametro per la determinazione del valore economico dell’area rilevante ai fini della monetizzazione degli standard.

Massime di principio

• Un intervento di demolizione e ricostruzione integra nuova costruzione, anziché ristrutturazione edilizia, quando la trasformazione comporta la modifica del numero degli edifici, l’accorpamento o il frazionamento dei volumi, oppure una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella determinata dal manufatto demolito, tale da interrompere il nesso di continuità con l’edificio preesistente.
• In caso di nuova costruzione, la preesistenza edilizia non esclude l’obbligo di reperire gli standard urbanistici quando la superficie realizzata ecceda quella realizzabile mediante l’indice territoriale di piano; è scomputabile soltanto la superficie già adeguata alla dotazione territoriale di base secondo la disciplina urbanistica applicabile.
• La monetizzazione sostitutiva degli standard ha natura diversa dal contributo di costruzione e non costituisce una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost.; la sua quantificazione deve essere commisurata al valore economico delle aree da acquisire o all’utilità normativamente rilevante, secondo i criteri stabiliti dal Piano dei Servizi.
• La concreta determinazione della monetizzazione degli standard spetta agli uffici tecnici comunali, nell’applicazione dei criteri stabiliti dal Piano dei Servizi; gli organi politici possono adottare atti di indirizzo o aggiornamento dei valori senza sostituirsi alla valutazione tecnica del caso concreto.
• Le riduzioni del contributo sul costo di costruzione previste dalla legge, comprese quelle relative agli interventi di demolizione e ricostruzione e la riduzione del 20% prevista dall’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, sono immediatamente applicabili e non possono essere subordinate all’adozione di ulteriori atti comunali.

Come è indicizzato