Sentenza n. 2825/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La Camera di Commercio di Roma aveva avviato la procedura per il rinnovo del Consiglio camerale. L’associazione appellata, esclusa per mancata dimostrazione dei requisiti soggettivi di partecipazione, aveva chiesto l’accesso all’elenco delle organizzazioni partecipanti, alle risposte rese sulle verifiche dei requisiti e agli allegati A e B contenenti dati sugli occupati, sulle imprese aderenti e sulla regolarità del pagamento delle quote associative. L’accesso era stato negato per carenza di un interesse diretto, concreto e attuale. Il TAR aveva riconosciuto l’interesse difensivo dell’associazione e ordinato l’esibizione. La Camera ha appellato deducendo, tra l’altro, l’omessa notifica del ricorso ad almeno un controinteressato, la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti delle organizzazioni partecipanti, la violazione degli artt. 22 e seguenti e dell’art. 24, commi 3 e 7, della legge n. 241/1990, dell’art. 116 c.p.a. e dell’art. 105 c.p.a., nonché l’erroneità del riconoscimento dell’interesse all’accesso. L’associazione ha sostenuto che non vi fossero controinteressati né esigenze di tutela della riservatezza e che la questione fosse stata dedotta per la prima volta in appello.

La decisione

L’appello è stato accolto parzialmente. Il Consiglio di Stato ha ritenuto ammissibile il ricorso di primo grado, poiché l’identità dei controinteressati non emergeva dal diniego impugnato e non poteva imputarsi all’associazione ricorrente l’omessa notificazione a soggetti non individuati né facilmente individuabili sulla base di tale atto. Nel merito, tuttavia, ha riconosciuto che gli allegati A e B contenevano dati riferibili alle imprese aderenti, inclusi dati personali dei titolari di imprese individuali, informazioni sulle adesioni associative e sulla regolarità dei pagamenti; tali elementi potevano incidere sulla riservatezza degli interessati e richiedevano la tutela delle relative garanzie difensive. Le organizzazioni partecipanti erano quindi controinteressate determinabili a posteriori e il contraddittorio doveva essere integrato nei loro confronti. L’omessa comunicazione dell’istanza di accesso da parte della Camera non escludeva tale necessità, trattandosi di questione rilevabile d’ufficio. Per difetto del contraddittorio, il Consiglio di Stato ha annullato la sentenza del TAR e rimesso la causa al giudice di primo grado, in diversa composizione, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., senza esaminare le ulteriori censure. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi ... il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all'amministrazione e ad almeno un controinteressato

  Nel giudizio in materia di accesso, il ricorso deve essere notificato all’amministrazione e ad almeno un controinteressato, quando individuato secondo la nozione sostanziale prevista dalla legge sull’accesso.

• art. 22, comma 1, lett. c), l. 241/1990

  per “controinteressati”, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza

  Sono controinteressati anche soggetti individuabili in ragione della natura dei documenti richiesti, quando l’ostensione possa compromettere la loro riservatezza. La qualifica non dipende dalla mera menzione nel documento, ma dalla concreta riferibilità di dati riservati.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  La decisione non esclude in astratto l’interesse difensivo all’accesso, ma stabilisce che la sua valutazione deve avvenire nel rispetto delle esigenze di riservatezza dei soggetti cui i dati si riferiscono.

• art. 3 d.P.R. 184/2006

  fermo quanto previsto dall’articolo 5, la pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, di cui all’articolo 22, comma 1, lettera c), della legge, è tenuta a dare comunicazione agli stessi

  La mancata comunicazione dell’istanza da parte dell’amministrazione non impedisce al giudice di rilevare d’ufficio l’esistenza di controinteressati e la necessità di integrare il contraddittorio processuale.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti

  La mancata integrazione del contraddittorio nei confronti dei controinteressati determina l’annullamento della sentenza e la rimessione della causa al giudice di primo grado.

Massime di principio

• Nel giudizio sull’accesso, la nozione di controinteressato comprende i soggetti individuati o facilmente individuabili in base alla natura dei documenti richiesti che possano subire una compromissione del diritto alla riservatezza; non è sufficiente la mera presenza del loro nome nei documenti, ma occorre la riferibilità dei dati a una sfera giuridicamente protetta.
• Quando l’istanza di accesso riguarda documenti contenenti dati sulle imprese aderenti a organizzazioni associative, sui titolari di imprese individuali, sulle adesioni associative o sul pagamento delle quote, le organizzazioni e gli interessati cui tali dati si riferiscono possono assumere la qualità di controinteressati per esigenze di riservatezza.
• Se l’identità dei controinteressati non emerge dal provvedimento di diniego né era agevolmente individuabile dal richiedente, l’omessa notificazione del ricorso ex art. 116 c.p.a. non determina l’inammissibilità originaria del ricorso; tuttavia, una volta individuati i soggetti interessati, il giudice deve disporre l’integrazione del contraddittorio.
• L’omessa comunicazione dell’istanza di accesso ai controinteressati da parte dell’amministrazione non preclude al giudice la rilevazione d’ufficio della necessità di tutelare il loro diritto di difesa; il difetto del contraddittorio giustifica la rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

Come è indicizzato