Sentenza n. 8274/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato, con censure in parte differenziate, la disciplina regolamentare relativa alla selezione dei prestatori negli aeroporti soggetti a limitazione, ai criteri di valutazione delle offerte, all’irricevibilità delle istanze di certificazione presentate dopo l’avvio del procedimento di limitazione, alla prosecuzione dell’attività dei prestatori già selezionati in caso di rinnovo della limitazione, al reciproco affidamento delle attività e all’immediata applicazione delle nuove disposizioni ai procedimenti in corso. Sono stati dedotti, tra l’altro, violazione della disciplina nazionale ed eurounitaria sulla liberalizzazione dei servizi di handling e sulla selezione competitiva dei prestatori, illegittima compressione della contendibilità del mercato, tutela dell’affidamento degli operatori già presenti, rigidità e inadeguatezza dei criteri uniformi fissati nell’Allegato 7, ambiguità delle disposizioni sul reciproco affidamento e sulla prosecuzione dell’attività, nonché difetto di istruttoria, difetto di motivazione e mancata consultazione preventiva degli operatori, dei gestori aeroportuali e dei comitati degli utenti. Le ricorrenti hanno inoltre contestato l’assenza di una disciplina transitoria e, in un ricorso, il silenzio-diniego formatosi sull’istanza di accesso agli atti del procedimento di approvazione del regolamento.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per connessione oggettiva e funzionale e li ha accolti. Il Collegio ha ritenuto che la Revisione n. 2 non si limitasse a disciplinare aspetti tecnici della certificazione, ma incidesse direttamente sulla struttura concorrenziale del mercato dell’handling, sulle condizioni di accesso e permanenza degli operatori e sull’equilibrio tra operatori già presenti e nuovi entranti. In un mercato liberalizzato, la limitazione del numero dei prestatori costituisce eccezione e la gara rappresenta il contrappeso concorrenziale previsto dalla disciplina primaria; l’ENAC può intervenire sulle modalità attuative, ma deve rispettare trasparenza, proporzionalità, non discriminazione e contendibilità del mercato. Il vizio decisivo è stato individuato nel difetto di istruttoria e nella mancata attivazione di una fase di consultazione preventiva. Dagli atti non risultavano analisi dell’impatto delle modifiche, dati o valutazioni idonei a dimostrarne necessità e proporzionalità, né una motivazione della scelta di discostarsi dalla prassi precedente di confronto con gli operatori. Le spiegazioni fornite dall’ENAC in giudizio sono state ritenute giustificazioni postume, inidonee a colmare la carenza originaria dell’istruttoria. Anche l’ambiguità di alcune disposizioni è stata considerata indice dell’insufficiente istruttoria e della mancata emersione delle ragioni sostanziali dell’intervento regolatorio. L’annullamento ha riguardato l’intera Revisione n. 2, non soltanto le singole disposizioni censurate, perché il vizio investiva il procedimento complessivo e l’equilibrio unitario dell’intervento modificativo; non è stato invece travolto l’impianto originario del regolamento. L’ENAC dovrà rideterminarsi previa adeguata istruttoria e confronto documentato con gli operatori economici e con i soggetti istituzionalmente coinvolti. Restano applicabili la disciplina primaria nazionale ed eurounitaria e l’obbligo di svolgere procedure selettive rispettose di trasparenza, non discriminazione e concorrenza. L’ENAC è stata condannata alle spese, liquidate in euro 5.000,00 per ciascun ricorso, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 4 d.lgs. 18/1999

  Il principio del libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra

  L’accesso al mercato costituisce la regola; la limitazione del numero dei prestatori è una deroga ammessa soltanto in presenza di presupposti oggettivi connessi alla sicurezza, alla capacità o allo spazio disponibile.

• art. 11 d.lgs. 18/1999

  prevede la selezione dei prestatori mediante procedura comparativa nei casi di limitazione

  Nei casi di contingentamento la procedura competitiva è il contrappeso concorrenziale della limitazione e deve essere organizzata previa consultazione del comitato degli utenti.

• direttiva 96/67/CE

  direttiva relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell’Unione

  La disciplina eurounitaria impone un modello di apertura del mercato fondato su trasparenza e non discriminazione, consentendo limitazioni soltanto in presenza di specifiche esigenze infrastrutturali.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi per assicurare una decisione unitaria ed evitare soluzioni divergenti.

• d.lgs. 250/1997

  Individua il ruolo dell’ENAC quale autorità tecnica di regolazione e vigilanza nel settore dell’aviazione civile; i relativi poteri devono essere esercitati come strumenti di attuazione e garanzia della disciplina primaria.

Massime di principio

• In un mercato liberalizzato, il libero accesso degli operatori costituisce la regola e la limitazione del loro numero costituisce un’eccezione, ammissibile soltanto in presenza dei presupposti oggettivi previsti dalla disciplina primaria e senza finalità di protezione o penalizzazione di specifiche categorie di operatori.
• Quando la normativa primaria impone una procedura competitiva per selezionare gli operatori in un mercato contingentato, l’autorità regolatoria non può introdurre regole che sterilizzino la concorrenza o consolidino posizioni esistenti; può disciplinare le modalità attuative soltanto nel rispetto di trasparenza, non discriminazione, proporzionalità e contendibilità del mercato.
• L’adozione di una disciplina regolatoria generale che incida significativamente sull’accesso e sulla permanenza in un mercato liberalizzato richiede un’istruttoria adeguata, documentata e fondata su dati, analisi dell’impatto e valutazione della necessità e proporzionalità delle misure.
• Quando l’intervento regolatorio incide su interessi economici contrapposti e modifica un assetto consolidato, la consultazione preventiva degli operatori interessati e dei soggetti istituzionalmente coinvolti costituisce uno strumento essenziale dell’istruttoria; l’amministrazione deve motivare specificamente l’eventuale scelta di discostarsi dalla prassi procedimentale precedentemente seguita.
• Le giustificazioni dell’amministrazione formulate soltanto nel processo, in assenza di adeguati riscontri nel procedimento di formazione dell’atto, non possono colmare il difetto originario di istruttoria e motivazione.
• Il vizio di difetto di istruttoria e di consultazione che investe il procedimento unitario di adozione di una revisione regolamentare può comportare l’annullamento dell’intera revisione, anziché delle sole disposizioni specificamente censurate, quando le norme siano strettamente interconnesse e la carenza abbia impedito una valutazione complessiva dell’impatto dell’intervento.

Come è indicizzato