Sentenza n. 282/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il meccanismo di ripiano del superamento dei tetti di spesa per i dispositivi medici relativi agli anni 2015-2018. Con il ricorso principale ha dedotto, tra l’altro, la violazione degli artt. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011 e 9-ter d.l. n. 78/2015, dell’art. 97 Cost. e dei principi di giusto procedimento, proporzionalità, legittimo affidamento, certezza del diritto e parità di trattamento; il difetto di istruttoria, l’irragionevolezza e l’illogicità della fissazione del tetto regionale uniforme al 4,4%, nonché l’erroneità del calcolo della spesa per non avere scorporato i servizi abbinati alla fornitura dei dispositivi. Ha contestato inoltre la fissazione retroattiva dei tetti regionali, l’utilizzazione del fatturato al lordo dell’IVA, l’insufficienza di istruttoria e trasparenza e l’incidenza del payback sull’equilibrio economico delle gare e dei contratti pubblici. È stata altresì dedotta l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, per violazione degli artt. 3, 9, 23, 32, 41, 42, 53 e 117 Cost., quest’ultimo in relazione alla CEDU e alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché la violazione dei principi eurounitari. Con motivi aggiunti sono stati impugnati i provvedimenti regionali e commissariali che hanno individuato le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale. Ha ritenuto infondate le censure di retroattività, lesione dell’affidamento e alterazione delle gare, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024. Il meccanismo del payback era conoscibile già dal 2015, quanto all’esistenza del tetto di spesa, alle percentuali di ripiano e al criterio di partecipazione proporzionale al fatturato; la successiva fissazione del tetto regionale e l’attuazione del procedimento hanno reso operative previsioni sostanziali già vigenti, senza incidere sull’oggetto, sul prezzo o sull’esito delle gare. Il payback opera esternamente ai contratti e sul fatturato complessivo dell’impresa, senza rimodulare i rapporti contrattuali, e non è stata dimostrata una compromissione eccessiva dei margini di utile. Il TAR ha inoltre ritenuto non fondate le questioni di costituzionalità, alla luce della sentenza n. 140/2024, che ha qualificato il payback come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge e non lesivo dell’affidamento o del divieto di retroattività. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. I provvedimenti regionali hanno natura meramente tecnico-contabile e vincolata: le Regioni si limitano a verificare i dati contabili, individuare le imprese, applicare percentuali e criteri già stabiliti e quantificare il debito. Non esercitano un potere autoritativo, ma danno luogo a un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’importo. La controversia deve quindi essere proposta davanti al giudice ordinario; è consentita la riassunzione entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, poneva il superamento a carico della Regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 1, 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015

  Disciplina il tetto di spesa regionale, il concorso delle imprese fornitrici al ripiano e, per gli anni 2015-2018, la procedura di individuazione delle aziende e degli importi dovuti.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, prevedendo la rilevazione del superamento sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e le modalità temporali di certificazione.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, stabilendo la procedura speciale per il ripiano relativo agli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato al payback e previsto una riduzione della somma dovuta dalle aziende, disciplina poi incisa dalla Corte costituzionale.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia dichiarato il difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR lo richiama per escludere che la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 30 d.lgs. n. 50/2016

  Invocato dalla ricorrente in relazione ai principi delle procedure di evidenza pubblica; il TAR esclude che il payback incida sulle gare o sui contratti.

• art. 1375 c.c.

  Invocato in relazione alla correttezza e buona fede contrattuale; il TAR esclude che il payback costituisca una rimodulazione dei contratti.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ricondotto il payback a un contributo di solidarietà soggetto a riserva di legge, ritenendo la disciplina sufficientemente determinata.

• art. 41 Cost.

  La disciplina del payback non viola la libertà di iniziativa economica, poiché costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente con riguardo al giusto procedimento e all’istruttoria; le censure sono state respinte.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha dichiarato non fondate le principali censure costituzionali contro il payback per gli anni 2015-2018, escludendo violazioni della libertà d’impresa, della riserva di legge, dell’irretroattività e dell’affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è retroattivo quando la normativa anteriore alle gare aveva già reso conoscibili l’esistenza del tetto di spesa, l’obbligo di ripiano, le percentuali poste a carico delle imprese e il criterio proporzionale basato sul fatturato; gli atti successivi possono rendere operative tali previsioni senza innovare il contenuto sostanziale dell’obbligazione.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai contratti di fornitura e non altera l’esito delle gare, l’entità delle forniture o il prezzo contrattuale, incidendo sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore mediante un obbligo di contribuzione alla spesa sanitaria.
• I provvedimenti regionali adottati ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, che individuano le imprese soggette al ripiano e quantificano le somme dovute, hanno natura meramente tecnico-contabile e vincolata quando si limitano ad applicare dati, percentuali e criteri già determinati dalla legge e dagli atti statali.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo dell’importo di payback contenuto nei provvedimenti regionali, in quanto attinente a un’obbligazione patrimoniale e a un diritto soggettivo non intermediato dall’esercizio di potere autoritativo, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La qualificazione formale dell’atto regionale come “provvedimento” o l’indicazione, in esso contenuta, della possibilità di impugnarlo davanti al giudice amministrativo non determina la giurisdizione, che deve essere individuata in base alla natura sostanziale della situazione giuridica dedotta e al petitum sostanziale.
• Il payback sui dispositivi medici costituisce, secondo la giurisprudenza costituzionale richiamata, un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato alla razionalizzazione della spesa sanitaria, rispettoso della riserva di legge quando la normativa individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri essenziali di determinazione.

Come è indicizzato