Sentenza n. 4403/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato la deliberazione regionale con cui erano stati fissati i criteri di ripartizione dei flussi di rifiuti verso gli impianti minimi, lamentando che il provvedimento, adottato il 15 luglio 2025, incideva sull'intera annualità 2025 quando erano già stati stipulati ed eseguiti in parte i contratti con i Comuni conferitori e con gli impianti finali. Sono stati dedotti: violazione e falsa applicazione dell'art. 198-bis d.lgs. n. 152/2006, del Programma nazionale di gestione dei rifiuti e delle deliberazioni ARERA sul metodo tariffario rifiuti; contraddittorietà e irragionevolezza per l'applicazione retroattiva o comunque tardiva dei criteri; incertezza sull'estensione temporale della disciplina anche all'annualità 2026; erroneità del criterio del potenziale storico, riferito a impianti e tipologie di rifiuto non più attuali, nonché del criterio di prossimità, per mancata indicazione dei parametri di suddivisione del territorio regionale e della graduazione degli indici; lesione del legittimo affidamento e del buon andamento; carenza di istruttoria e motivazione; mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 l. n. 241/1990. La Regione ha sostenuto che la deliberazione costituiva atto di pianificazione e programmazione sottratto alla partecipazione procedimentale, che l'adozione era avvenuta nei tempi tecnicamente necessari, che la disciplina doveva applicarsi al biennio 2024-2025 e che gli impianti erano già stati qualificati come minimi dal 2022.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione. Ha ritenuto infondata la tesi regionale secondo cui l'atto avrebbe natura meramente pianificatoria e sarebbe quindi sottratto alla partecipazione procedimentale. Sebbene formalmente inserita nell'ambito della pianificazione, la deliberazione conteneva nella tabella tecnica l'indicazione puntuale degli impianti di San Vittore e Viterbo e produceva effetti specifici sui gestori interessati; doveva pertanto essere considerata, almeno con riferimento a tali impianti, un provvedimento amministrativo puntuale. L'omessa partecipazione della ricorrente ha inciso sulla legittimità dell'atto, poiché il contraddittorio avrebbe consentito di rappresentare le criticità relative, in particolare, all'attualità e attendibilità dei dati ISPRA utilizzati. La successiva convocazione di un tavolo tecnico da parte della Regione ha confermato la necessità di approfondimenti e di una possibile riallocazione delle quote, ma non ha sostituito la partecipazione preventiva. Il TAR ha inoltre rilevato l'illegittimità sostanziale della disciplina perché adottata quando erano già trascorsi sette mesi dell'annualità 2025 e pretendeva di rideterminare retroattivamente i flussi sulla base di criteri non aggiornati, incidendo sulla programmazione contrattuale dei privati e senza un'istruttoria completa che coinvolgesse gli interessati. Non è stata ritenuta necessaria una valutazione di colpa soggettiva della Regione, estranea agli elementi costitutivi dell'azione di annullamento. La deliberazione è stata quindi annullata nella parte riferibile alla società ricorrente. Le spese di lite sono state compensate per la complessità della vicenda, con rimborso del contributo unificato alla ricorrente.

Norme richiamate

• art. 198-bis d.lgs. n. 152/2006

  Richiamato quale base normativa della disciplina regionale dei flussi nell'ambito del Programma nazionale di gestione dei rifiuti.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento è stata ritenuta illegittima, poiché l'atto, pur formalmente qualificato come pianificatorio, produceva effetti puntuali e direttamente lesivi nei confronti del gestore interessato.

• art. 13 l. n. 241/1990

  La Regione lo aveva invocato per escludere la partecipazione nei procedimenti di pianificazione e programmazione; il TAR ha escluso che tale disciplina fosse applicabile a un atto che, con riferimento agli impianti indicati, aveva contenuto puntuale e specifico.

• deliberazione ARERA n. 363/2021/R/Rif

  Richiamata quale fonte della disciplina del metodo tariffario rifiuti e dei criteri di regolazione dei flussi verso gli impianti minimi.

• deliberazione ARERA n. 7/2024/R/Rif

  Richiamata insieme alla deliberazione n. 363/2021 per la disciplina regolatoria applicata dalla Regione.

• d.m. 24 giugno 2022, n. 257

  Richiamato quale decreto di adozione del Programma nazionale per la gestione dei rifiuti, cui la deliberazione regionale dichiarava di dare attuazione.

Massime di principio

• Un atto formalmente inserito in un procedimento di pianificazione o programmazione non è sottratto automaticamente alla partecipazione procedimentale quando, mediante l'individuazione nominativa di impianti o operatori e la fissazione di quantità specifiche, produce effetti puntuali e direttamente lesivi su soggetti determinati.
• La partecipazione procedimentale è necessaria quando il contributo dell'interessato può incidere concretamente sull'istruttoria, anche attraverso la segnalazione dell'inattualità o dell'inaffidabilità dei dati utilizzati dall'amministrazione per determinare le quote o i flussi.
• La disciplina amministrativa dei flussi di rifiuti adottata dopo il decorso di gran parte dell'annualità di riferimento, che ridetermini retroattivamente quantità già oggetto di programmazione contrattuale, è illegittima se fondata su criteri non aggiornati e adottata senza un'istruttoria completa e senza il coinvolgimento degli operatori interessati.
• Nel giudizio di annullamento, l'illegittimità oggettiva dell'atto per tardività, difetto di istruttoria e omessa partecipazione non richiede l'accertamento della colpa soggettiva dell'amministrazione, che non costituisce elemento costitutivo della domanda di annullamento.

Come è indicizzato