Sentenza n. 5382/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appellante contestava la sentenza di primo grado e la revoca prefettizia del titolo, disposta dopo che, nell'anno 2020, quale coordinatore provinciale dell'associazione, non aveva trasmesso alla Questura le comunicazioni settimanali sui servizi programmati e i riepiloghi mensili dei servizi svolti, limitandosi a una relazione annuale. Deduceva violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, sostenendo che l'amministrazione avesse applicato un automatismo tra inosservanza regolamentare e revoca, senza considerare il carattere episodico della contestazione, l'assenza di precedenti rilievi, il sopralluogo positivo della Questura e la possibilità di adottare una misura meno afflittiva, quale la sospensione. Sosteneva inoltre che il rinvio dell'art. 10 del regolamento all'art. 17 T.U.L.P.S. prevedesse soltanto sanzioni penali e non la revoca; invocava il contesto emergenziale Covid-19; contestava l'affermazione secondo cui la guardia zoofila sarebbe armata; lamentava disparità di trattamento rispetto alle province prive di analoghi obblighi regolamentari; e richiamava l'archiviazione del procedimento penale. In appello introduceva anche la censura relativa alla mancata considerazione dell'emergenza pandemica, mentre abbandonava la questione originariamente dedotta sull'incompatibilità tra obblighi di comunicazione e natura volontaria del servizio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta la qualificazione del potere di revoca come discrezionale, ricavata dall'art. 4 del R.D. n. 1952/1935 e dall'art. 10 del R.D. n. 773/1931, sicché l'esercizio del potere era sindacabile per travisamento, illogicità, carenza motivazionale o violazione di ragionevolezza e proporzionalità, ma non risultava viziato nel caso concreto. Gli obblighi di comunicazione settimanale e mensile non hanno carattere meramente formale, perché consentono alla Questura di controllare e coordinare l'impiego di soggetti cui sono attribuite, nei limiti del decreto di nomina, anche funzioni di polizia giudiziaria, evitando interferenze con le funzioni di ordine e sicurezza pubblica. La reiterata omissione nel corso dell'intero anno 2020, unita all'ulteriore circostanza dell'acquisizione illegittima da parte dell'associazione di un dissuasore elettrico manuale in violazione dell'art. 4 l. n. 110/1975, giustificava la valutazione negativa sull'affidabilità dell'interessato e non rendeva sproporzionata la revoca. Non vi era automatismo, poiché la misura era stata collegata alla concreta gravità della condotta e alla sua attitudine a impedire i controlli dell'autorità di pubblica sicurezza. L'archiviazione penale non incideva sulla valutazione amministrativa, trattandosi di valutazioni autonome e fondate su parametri diversi. Il rinvio dell'art. 10 del regolamento all'art. 17 T.U.L.P.S. riguardava gli effetti penali della violazione e non escludeva il distinto potere amministrativo di revoca previsto dall'art. 10 R.D. n. 773/1931. L'errore sull'eventuale disponibilità di armi è stato ritenuto non decisivo. È stata esclusa la disparità di trattamento, poiché i regolamenti provinciali riflettono le specifiche esigenze di coordinamento valutate dalle autorità territorialmente competenti e l'associazione era tenuta a rispettare le regole vigenti nella provincia interessata. Le spese d'appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 4 R.D. 26 settembre 1935, n. 1952

  in caso di inosservanza da parte di una guardia particolare giurata degli obblighi fissa può il Questore sospenderla immediatamente dal servizio salvo il provvedimento di revoca della licenza da parte del Prefetto

  La disposizione attribuisce all'autorità un potere discrezionale, consentendo la sospensione immediata da parte del Questore e la revoca della licenza da parte del Prefetto in caso di inosservanza degli obblighi.

• art. 10 R.D. 18 giugno 1931, n. 773

  le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata

  La norma costituisce la base generale del potere amministrativo di sospensione o revoca delle autorizzazioni di polizia, distinto dalle sanzioni penali applicabili alla violazione.

• art. 6, comma 2, l. 20 luglio 2004, n. 186

  la vigilanza sul rispetto della presente legge e delle altre norme relative alla protezione degli animali...con riguardo agli animali di affezione...nei limiti dei compiti attribuiti dai rispettivi decreti prefettizi di nomina, ai sensi degli artt. 55 e 57 del codice di procedura penale

  Definisce i compiti delle guardie particolari giurate delle associazioni protezionistiche e zoofile riconosciute.

• art. 57, comma 3, c.p.p.

  È richiamato quale fondamento della qualifica di agenti di polizia giudiziaria rivestita dalle guardie zoofile nei limiti dei compiti loro attribuiti.

• art. 18, comma 3, R.D. 18 giugno 1931, n. 773

  Attribuisce al Prefetto l'approvazione della nomina delle guardie particolari giurate.

• art. 1 R.D. 26 settembre 1935, n. 1952

  è posto sotto la diretta vigilanza del Questore

  Sottopone il servizio delle guardie particolari giurate alla diretta vigilanza del Questore competente per territorio.

• art. 2 R.D. 26 settembre 1935, n. 1952

  Prevede che le modalità di esecuzione del servizio siano sottoposte all'approvazione del Questore; il regolamento questorile costituisce attuazione di tale previsione.

• art. 10 del Regolamento di servizio per l'impiego delle guardie particolari giurate con mansioni di vigilanza zoofila

  dare preventiva comunicazione alla Questura di Piacenza - Divisione di Polizia Amministrativa e Sociale...con cadenza settimanale, dei servizi che saranno svolti dalle guardie giurate volontarie, precisando la tipologia, l'articolazione, l'orario, la data e l'ambito territoriale; con cadenza mensile, dovrà essere trasmesso...il prospetto contente il riepilogo dei servizi effettivamente svolti nel mese trascorso

  Impone al coordinatore provinciale obblighi informativi funzionali al controllo e al coordinamento dell'impiego delle guardie zoofile.

• art. 4 l. 18 aprile 1975, n. 110

  È richiamato quale norma violata dall'acquisizione in dotazione da parte dell'associazione di un dissuasore elettrico manuale; tale circostanza ha costituito concorrente fondamento della valutazione negativa sull'affidabilità dell'interessato.

• art. 17 R.D. 18 giugno 1931, n. 773

  le violazioni (...) sono punite con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda fino a lire quattrocentomila

  Il rinvio operato dal regolamento riguarda gli effetti penali della violazione e non esclude il distinto potere amministrativo di revoca della licenza.

Massime di principio

• Il potere di revocare il titolo di guardia particolare giurata per inosservanza degli obblighi di servizio è discrezionale e deve essere esercitato nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità; il sindacato giurisdizionale è ammesso in presenza di travisamento dei fatti, illogicità, carenza motivazionale o violazione di tali parametri.
• Gli obblighi regolamentari di comunicazione preventiva e di riepilogo periodico dei servizi delle guardie zoofile non sono meri adempimenti formali, ma strumenti necessari per consentire all'autorità di pubblica sicurezza la vigilanza e il coordinamento dell'impiego di soggetti cui possono essere attribuite funzioni di polizia giudiziaria.
• La reiterata omissione degli obblighi informativi nell'arco di un'intera annualità può giustificare la revoca del titolo, anche in assenza di un concreto danno alle attività di vigilanza sugli animali, quando la condotta abbia oggettivamente impedito o compromesso l'esercizio dei controlli dell'autorità di pubblica sicurezza e sia accompagnata da ulteriori elementi negativi sull'affidabilità dell'interessato.
• Il rinvio regolamentare alle sanzioni penali previste dal T.U.L.P.S. non preclude l'applicazione della revoca amministrativa quando quest'ultima trova autonoma base nel potere generale di revoca o sospensione delle autorizzazioni di polizia.
• L'archiviazione del procedimento penale non vincola l'autorità amministrativa, che può fondare autonomamente la revoca del titolo su una valutazione amministrativa dell'affidabilità e della compatibilità della condotta con le esigenze di controllo e sicurezza pubblica.
• Non sussiste disparità di trattamento tra province che adottano regolamenti differenti sulle modalità di impiego delle guardie zoofile, poiché ciascuna associazione è tenuta a rispettare gli obblighi stabiliti dall'autorità territorialmente competente nell'ambito provinciale di operatività.

Come è indicizzato