Sentenza n. 633/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società, che aveva ottenuto nel 1983 una concessione amministrativa relativa a un'area sita in Roma, ha impugnato il nuovo regolamento comunale sostenendo che il rapporto concessorio, benché formalmente scaduto, sarebbe proseguito per facta concludentia. Ha dedotto, in particolare, l'eccesso di potere per difetto di istruttoria, abnormità, carenza di ponderazione degli interessi e irragionevolezza, lamentando la commistione tra beni disponibili, indisponibili e comuni, l'obiettivo di incrementare la redditività degli immobili e l'assenza di un regime transitorio per le attività esistenti. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 7 della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento, sostenendo che i destinatari del regolamento sarebbero individuabili nei titolari di concessioni d'uso di suolo pubblico e che l'atto avrebbe sostanzialmente rideterminato i canoni concessori senza introdurre una disciplina realmente generale e innovativa. Ha contestato i criteri di determinazione dei canoni, ritenendoli impropriamente parametrati a valori locatizi e inadeguati alle caratteristiche dell'area del Foro Italico, nonché la violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, ragionevolezza, proporzionalità e legittimo affidamento, assumendo che i beni indisponibili potessero essere oggetto soltanto di concessione e non di locazione. Roma Capitale ha eccepito il difetto di legittimazione e di interesse, rilevando la scadenza della concessione e l'assenza di immediata lesività del regolamento, e ha contestato nel merito le censure.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione e di interesse, senza esaminare nel merito i vizi dedotti. La concessione originaria era pacificamente scaduta e la prosecuzione dell'occupazione tollerata dall'amministrazione non poteva aver determinato il rinnovo del rapporto per facta concludentia. Secondo il giudice, né la tolleranza dell'occupazione né il pagamento di somme corrispondenti al canone originario, anche se maggiorate, radicano un diritto soggettivo o un interesse legittimo: tali somme compensano l'occupazione sine titulo. Poiché la società non era più titolare di una concessione, la sua pretesa a uno specifico assetto regolamentare, soprattutto quanto alla misura dei canoni, non era qualificata né differenziata rispetto a quella della generalità dei consociati. Il TAR ha inoltre rilevato che le disposizioni regolamentari sui canoni non erano immediatamente lesive: l'art. 19 rinviava a una successiva stima del competente dipartimento, fondata sui valori minimi di mercato dell'OMI e sulle caratteristiche concrete del bene. La lesione avrebbe potuto attualizzarsi soltanto con gli atti applicativi e con la concreta determinazione del canone nei confronti dei futuri concessionari. Tale conclusione vale anche quando il regolamento preveda criteri tecnici o poteri vincolati, poiché l'interesse generale e indifferenziato all'annullamento dell'atto diventa interesse legittimo differenziato solo con la sua concreta applicazione. La richiesta di rinvio dell'udienza è stata respinta per mancanza dei presupposti di cui all'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 19 del regolamento sull'utilizzo degli immobili di Roma Capitale per finalità d'interesse generale

  La disposizione non determina immediatamente il canone dovuto, ma demanda al competente dipartimento una successiva stima basata sui valori minimi di mercato di beni analoghi e sulle caratteristiche concrete del bene; la lesione può quindi derivare soltanto dagli atti applicativi.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura relativa all'omessa comunicazione di avvio non è stata esaminata nel merito, poiché il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione e interesse.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La censura relativa all'applicazione della disposizione non è stata esaminata nel merito, per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il TAR ha escluso la sussistenza dei presupposti per il rinvio della trattazione richiesto dalla parte ricorrente.

• art. 97, comma 2, Cost.

  La dedotta violazione dei principi di buon andamento e imparzialità non è stata esaminata nel merito.

• art. 1 l. 241/1990

  I principi di buon andamento, ragionevolezza e proporzionalità richiamati dalla parte non sono stati valutati nel merito, poiché il ricorso è stato dichiarato inammissibile.

• d.P.R. 296/2005

  La dedotta violazione non è stata esaminata nel merito.

• l. 392/1978

  La dedotta violazione non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• La scadenza di una concessione di suolo pubblico non può essere superata mediante facta concludentia: la tollerata prosecuzione dell'occupazione non rinnova il rapporto concessorio, né il pagamento di somme corrispondenti al canone originario, anche se maggiorate, radica un diritto soggettivo o un interesse legittimo in capo all'occupante.
• Il soggetto che, cessata la concessione, occupi un bene pubblico senza titolo non dispone di una posizione giuridica qualificata e differenziata idonea a impugnare le scelte regolamentari generali relative al regime di utilizzazione del bene o alla determinazione dei canoni.
• Le disposizioni regolamentari che stabiliscono soltanto criteri generali per la quantificazione di un canone non sono immediatamente lesive quando richiedano una successiva stima e l'adozione di atti applicativi per determinare concretamente l'importo dovuto.
• L'interesse all'annullamento di un regolamento generale, finché non sia intervenuto un atto applicativo nei confronti del singolo, resta indifferenziato e non attuale; esso si trasforma in interesse legittimo differenziato soltanto con la concreta applicazione della disciplina regolamentare.
• Il principio di non immediata lesività del regolamento si applica anche quando la disciplina regolamentare attribuisca poteri vincolati o caratterizzati da discrezionalità tecnica, purché la lesione concreta dipenda comunque dall'adozione del successivo provvedimento applicativo.

Come è indicizzato