Sentenza n. 447/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria contestava la deliberazione comunale che aveva ritenuto scaduta al 31 dicembre 2012 la concessione e acquisito gratuitamente le reti, chiedendo l’annullamento o la declaratoria di nullità dell’atto e l’accertamento della propria titolarità a proseguire la gestione e mantenere la proprietà degli impianti fino alla scadenza legale. Sosteneva che la scadenza originaria convenuta nel 1999, fissata al 2035, non fosse stata cancellata dalle sopravvenienze normative e che la devoluzione gratuita non potesse operare prima della cessazione effettiva del servizio; invocava comunque l’art. 23, comma 4, d.l. 273/2005 e la proroga al 28 luglio 2023, in ragione del decreto ministeriale del 29 luglio 2011 di approvazione delle risultanze finali dell’intervento finanziato. Contestava inoltre la pretesa comunale di canoni e somme retroattivi dal 2013. Il Comune eccepiva tardività e improcedibilità, sosteneva la scadenza negoziata al 31 dicembre 2012 e la devoluzione gratuita da tale data, e proponeva domanda riconvenzionale per l’accertamento della scadenza, la restituzione di somme percepite a titolo di remunerazione del capitale dal 1° gennaio 2013 e il pagamento di canoni per la gestione successiva. Contestava l’applicabilità della proroga del 2005 per l’origine dei finanziamenti e per la mancata coincidenza tra gestore ed esecutore materiale dei lavori. La concessionaria opponeva che gli atti presupposti non avessero natura provvedimentale, che permanesse l’interesse all’accertamento anche dopo la scadenza e che le pretese pecuniarie riconvenzionali fossero inammissibili o indeterminate.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari di tardività e sopravvenuta carenza di interesse: la controversia ricade nella giurisdizione esclusiva e l’individuazione della scadenza costituisce il fulcro della decisione; l’iscrizione delle reti nel patrimonio comunale ha valore meramente dichiarativo. Ha respinto la tesi della concessionaria secondo cui la scadenza originaria del 2035 continuerebbe a impedire la devoluzione gratuita: gli interventi normativi e la rinegoziazione del 2005 hanno superato quel termine e stabilizzato la durata del rapporto, sicché al termine della gestione opera la devoluzione gratuita prevista, senza rimborso. Ha invece accolto in parte la domanda di accertamento sulla durata: l’art. 23, comma 4, d.l. 273/2005 si applica anche alla concessione rinegoziata nel 2005, non esclude i titoli modificati convenzionalmente dopo il 2000 e, in base al decreto ministeriale del 29 luglio 2011, sposta la scadenza al 28 luglio 2023, non al 31 dicembre 2012. La clausola di salvaguardia dell’accordo del 2005 conferma l’applicabilità di termini maggiori stabiliti da norme sopravvenute. Sono state respinte le obiezioni comunali circa la natura dei finanziamenti e la mancata coincidenza soggettiva tra concessionario ed esecutore, poiché risultano contributi statali nell’ambito della legge n. 784/1980 e l’esecuzione tramite cooperative consorziate costituisce modalità unitaria dell’attività consortile. La proroga non esclude però la devoluzione: i beni passano gratuitamente al Comune alla scadenza del 2023 e sono dovuti canoni maggiorati per la gestione in prorogatio dal giorno successivo fino alla cessazione effettiva del servizio. È stata quindi accolta in parte anche la domanda riconvenzionale comunale quanto all’acquisizione gratuita e agli incrementi dei canoni nel periodo successivo, mentre è stato respinto l’assunto della scadenza nel 2012. Le pretese pecuniarie non sono state quantificate dal TAR, che ha stabilito i criteri per i relativi calcoli. Spese compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b) e c), c.p.a.

  Le eccezioni in rito sono agevolmente disattese richiamando il contesto di giurisdizione esclusiva (art. 133 comma 1 lett. b e c del CPA) in cui si ascrivono le censure della ricorrente, senza alcun richiamo utile a presunte tardività impugnatorie di atti collegati o presupposti.

  La controversia sulla concessione e sui suoi effetti rientra nella giurisdizione esclusiva; nel caso concreto non è fondata l’eccezione di tardività per mancata impugnazione di atti collegati o presupposti.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Viene pertanto avversata -e censurata di nullità ex art. 21 septies legge 241/90- l'iscrizione immediata degli impianti nel patrimonio comunale, per violazioni dell’art. 42 della Costituzione e dell'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, restando conseguentemente priva di causa la pretesa del Comune di riscuotere canoni retroattivi al 31.12.2012.

  La norma è richiamata nella prospettazione della ricorrente; la sentenza non dichiara la nullità della deliberazione, ma decide la controversia mediante l’accertamento della durata della concessione e degli effetti devolutivi.

• art. 5, comma 14, d.m. 12 novembre 2011, n. 226

  Il principio secondo cui in caso di cessazione anticipata del servizio non opera la devoluzione gratuita a favore del Comune deve intendersi ora riferito alle nuove scadenze naturali sopravvenute, per casi di risoluzione, recesso anticipato et similia.

  La disciplina del rimborso per la devoluzione prevista alla scadenza naturale non conserva efficacia rispetto a scadenze contrattuali ormai superate; la mancata devoluzione in caso di cessazione anticipata riguarda invece ipotesi quali risoluzione o recesso prima della nuova scadenza naturale.

• art. 7 d.m. 12 novembre 2011, n. 226

  Nel caso in cui la concessione preveda a fine affidamento la devoluzione gratuita di una porzione di impianto, l'Ente locale concedente acquisisce la proprietà di tale porzione di impianto se: a. alla data di cessazione effettiva dell'affidamento si è raggiunta la scadenza naturale del contratto; b. o si è nelle condizioni previste nell'articolo 5, comma 14, lettera b), previo pagamento, da parte dell'Ente locale, del valore di rimborso al gestore uscente ivi determinato.

  La proprietà della porzione di impianto devolvibile gratuitamente si trasferisce all’ente locale al verificarsi della scadenza naturale dell’affidamento; nel caso deciso, la scadenza accertata è quella del 2023 e la devoluzione è stata dichiarata gratuita.

• art. 23, comma 4, d.l. 273/2005, conv. con l. 51/2006

  L'art. 23, comma 4, del D.L. n. 273/2005 non inserisce infatti alcuna causa di esclusione per i titoli che abbiano subito modifiche o rinegoziazioni convenzionali successive al 2000, parlando invece genericamente di tutte le concessioni e gli affidamenti basati sulle leggi di finanziamento del Mezzogiorno.

  La proroga legale si applica anche alle concessioni rinegoziate dopo il 2000, se riconducibili alle leggi di finanziamento richiamate; nel caso concreto, in presenza del decreto ministeriale di approvazione delle risultanze finali del 29 luglio 2011, la scadenza è stata individuata nel 28 luglio 2023.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Senza oltre considerare che il Comune argomenta solo a distanza di anni di una scadenza che sarebbe avvenuta a fine 2012 senza aver mai dato nel frattempo segnali concreti alla concessionaria di tale (asserita) avvenuta scadenza, con un portamento piuttosto discutibile sotto il profillo della correttezza e della buona fede (anche quella cd. “amministrativa” ora prevista dall’articolo 1 comma 2 bis legge 241/90).

  L’amministrazione è tenuta a comportarsi secondo correttezza e buona fede anche nell’esercizio dell’attività amministrativa; è censurabile, sul piano della correttezza, sostenere a distanza di anni una scadenza senza averne dato in precedenza segnali concreti alla concessionaria.

Massime di principio

• Quando una concessione per la distribuzione del gas è stata rinegoziata in attuazione della normativa sopravvenuta, la scadenza originaria più lontana non può essere invocata isolatamente per escludere la devoluzione gratuita: occorre considerare la durata rideterminata dagli interventi legislativi e convenzionali successivi.
• La proroga prevista dall’art. 23, comma 4, d.l. 273/2005 può applicarsi anche a una concessione rinegoziata dopo il 2000, se ricorrono i presupposti di finanziamento previsti dalla norma; la rinegoziazione non esclude di per sé l’effetto della proroga, specie in presenza di una clausola convenzionale di salvaguardia delle durate più favorevoli derivanti da norme sopravvenute.
• La devoluzione gratuita degli impianti prevista dalla concessione opera al raggiungimento della scadenza naturale risultante dalle proroghe applicabili; la disciplina della cessazione anticipata non può essere utilizzata per trattare una scadenza legale sopravvenuta come se fosse una risoluzione o un recesso anticipato.
• La controversia sulla durata della concessione e sugli effetti proprietari della devoluzione può essere definita mediante l’accertamento dei criteri applicabili anche senza quantificare le singole poste economiche, rimettendo il calcolo degli importi alle parti sulla base delle statuizioni giudiziali.

Come è indicizzato