Cassazione Civile, Ordinanza n. 01818/2025 del 25/01/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da una sanzione disciplinare conservativa irrogata a una dipendente dell'Accademia, con qualifica di direttore amministrativo, per una pluralità di addebiti: impedimento delle attività del consiglio di amministrazione in una seduta e irregolarità amministrativo-contabili emerse in cinque procedure di affidamento. In primo grado la sanzione era stata annullata solo in parte, mentre era stata confermata la sospensione dal servizio e dalla retribuzione per nove giorni. La Corte d'appello aveva ritenuto legittimo l'esercizio del potere disciplinare da parte del direttore dell'Accademia, escluso l'incompatibilità tra funzione di RPCT e potere disciplinare, ammesso il ricorso a un consulente esterno per il controllo interno, ricondotto alla responsabilità del direttore amministrativo le irregolarità compiute dal personale dell'ufficio, ritenuto necessario l'atto di determina a contrarre, e affermato che la pluralità degli addebiti e la mancata domanda di riduzione impedivano di annullare o ridurre la sanzione nonostante l'accertata infondatezza di alcuni capi di contestazione. Nel ricorso per cassazione la lavoratrice ha dedotto, in sintesi, otto censure: incompatibilità tra RPCT e potere disciplinare; illegittimità dell'incarico a consulente esterno e inutilizzabilità degli esiti ispettivi; insussistenza di una responsabilità apicale per fatti commessi da altri dipendenti; erronea affermazione dell'obbligo di determina a contrarre; motivazione contraddittoria sul mantenimento della sanzione pur a fronte dell'accoglimento di alcuni motivi; irrilevanza disciplinare di irregolarità che non avrebbero inciso sulla legittimità delle gare; violazione dei criteri di proporzionalità previsti dal CCNL e dall'art. 55 d.lgs. 165/2001; omesso esame della dedotta finalità ritorsiva della sanzione.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibili tutti i motivi tranne il quinto e il settimo, che ha accolto. Ha quindi cassato in parte qua la sentenza impugnata e rinviato alla Corte d'appello di Milano, in diversa composizione, perché riesamini la proporzionalità della sanzione conservativa alla luce dei soli addebiti rimasti accertati e del codice disciplinare, applicando l'art. 63, comma 2-bis, d.lgs. 165/2001. La Corte ha inoltre affermato che, nel pubblico impiego contrattualizzato, quando la sanzione conservativa è fondata su una pluralità di condotte e in giudizio ne risultano infondate alcune, il giudice deve verificare la proporzionalità residua della sanzione e, se necessario, rideterminarla anche d'ufficio, senza che occorra un'espressa domanda della parte. Restano ferme le statuizioni di inammissibilità sugli altri motivi, inclusi quelli relativi a RPCT, consulente esterno, responsabilità del direttore amministrativo, obbligo di determina a contrarre, assenza di danno e dedotta ritorsione.

Norme richiamate

• art. 360 n. 5 c.p.c.

  Il vizio è circoscritto all'omesso esame di un fatto storico decisivo e non consente di censurare la mera valutazione delle prove o l'erroneità del ragionamento decisorio.

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  La violazione di legge deve essere dedotta con specifiche argomentazioni che dimostrino il contrasto tra la decisione impugnata e la norma o la sua interpretazione consolidata; non basta un dissenso sulla ricostruzione del fatto.

• art. 1, comma 7, L. 190/2012

  La norma richiede alterità organizzativa tra gli uffici, ma non prevede espressamente l'incompatibilità tra funzione di RPCT e titolarità del potere disciplinare.

• art. 20, comma 7, d.lgs. 123/2011

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere l'esclusività dei controlli pubblici, ma la Corte esclude che ciò impedisca il ricorso a controlli esterni e l'utilizzabilità degli esiti in sede disciplinare.

• art. 23 d.lgs. 123/2011

  Invocato insieme alle norme sui controlli pubblici per contestare l'incarico esterno, senza esito favorevole.

• art. 7, comma 6, d.lgs. 165/2001

  Richiamato per sostenere l'illegittimità del conferimento dell'incarico esterno; la Corte però ritiene la censura inammissibile e comunque priva di interesse ai fini disciplinari.

• art. 14 d.lgs. 165/2001

  Richiamato dalla ricorrente nel secondo motivo; la Corte non lo considera decisivo per escludere l'utilizzabilità degli esiti del controllo esterno.

• art. 97 Cost.

  Invocato per censurare il ricorso a soggetti esterni e il preteso aggiramento dei controlli pubblici, ma senza accoglimento.

• art. 13 d.P.R. 132/2003

  Definisce le competenze del direttore amministrativo, comprensive della gestione amministrativa, organizzativa, finanziaria, patrimoniale e contabile; ciò fonda un dovere di vigilanza e controllo sugli uffici.

• artt. 4, 5 e 6 L. 241/1990

  Richiamati per contestare la responsabilità del direttore amministrativo per attività di altri uffici; la Corte non ravvisa un errore di diritto nella sentenza impugnata.

• art. 11 d.lgs. 163/2006

  La Corte afferma che la norma impone, prima dell'avvio delle procedure di affidamento, la determinazione a contrarre con indicazione degli elementi essenziali del contratto e dei criteri di selezione.

• art. 32 d.lgs. 50/2016

  Ribadisce, per le procedure successive, l'obbligo di previa determinazione a contrarre prima dell'avvio della gara.

• artt. 54 e 56 CCNL 2002/2005 comparto AFAM

  Impongono il rispetto del principio di gradualità e proporzionalità delle sanzioni e richiedono una valutazione complessiva della gravità della mancanza ai fini della scelta della sanzione.

• art. 55 d.lgs. 165/2001

  Richiama l'art. 2106 c.c. e rende applicabile anche al datore di lavoro pubblico il principio di proporzionalità della sanzione disciplinare.

• art. 2106 c.c.

  Costituisce il parametro generale di proporzionalità tra illecito disciplinare e sanzione, applicabile anche nel pubblico impiego contrattualizzato.

• art. 63, comma 2-bis, d.lgs. 165/2001

  Attribuisce al giudice il potere-dovere di rideterminare la sanzione disciplinare quando quella inflitta risulti sproporzionata rispetto al fatto accertato, anche senza domanda di parte.

• art. 1345 c.c.

  L'eventuale motivo ritorsivo comporta nullità solo se illecita finalità sia determinante ed esclusiva della sanzione, non quando esista anche un motivo lecito accertato.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  La Corte esclude i presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

• L. 300/1970

  Richiamata per individuare gli atti sottratti all'utilizzazione disciplinare; la Corte osserva che solo gli atti espressamente previsti dal legislatore sono inutilizzabili.

Massime di principio

• Nel pubblico impiego contrattualizzato, quando una sanzione disciplinare conservativa è irrogata per una pluralità di addebiti e il giudice ne esclude alcuni, deve comunque rivalutare la proporzionalità della sanzione residua rispetto ai fatti rimasti provati.
• Se la sanzione risulta sproporzionata rispetto agli addebiti accertati, il giudice deve rideterminarla in applicazione dell'art. 63, comma 2-bis, d.lgs. 165/2001, anche in assenza di una specifica domanda di riduzione.
• La deduzione di violazione di legge in cassazione richiede la critica puntuale delle affermazioni in diritto della sentenza impugnata; non è sufficiente sollecitare una nuova valutazione dei fatti o delle prove.
• Il vizio di cui all'art. 360, n. 5, c.p.c. è limitato all'omesso esame di un fatto storico decisivo e non copre l'asserita erroneità della valutazione del materiale istruttorio o la contraddittorietà logica della motivazione nei limiti oggi non più sindacabili.
• Nel pubblico impiego il controllore interno o il soggetto investito di funzioni di prevenzione della corruzione non è, per ciò solo, incompatibile con il potere disciplinare, salvo specifiche previsioni di legge.
• L'eventuale illegittimità del conferimento di un incarico di controllo a un soggetto esterno non rende automaticamente inutilizzabili, nel procedimento disciplinare, gli esiti dell'attività svolta, se la documentazione così acquisita non rientra tra gli atti espressamente sottratti dal legislatore all'uso disciplinare.
• La responsabilità gestionale del dirigente o direttore amministrativo può estendersi alle irregolarità commesse dagli uffici sottordinati quando la posizione organizzativa comporti un dovere di vigilanza e supervisione sugli uffici.
• Nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici la previa determinazione a contrarre è un adempimento imposto dalla disciplina di settore prima dell'avvio della gara.
• La finalità ritorsiva della sanzione disciplinare è rilevante solo se costituisce il motivo determinante ed esclusivo del provvedimento; la presenza di un inadempimento disciplinare accertato esclude di regola la nullità per motivo illecito esclusivo.

Come è indicizzato