Tribunale, Sentenza T-495/19

Registrazione di un’iniziativa dei cittadini europei sulla politica di coesione per le regioni a minoranza nazionale

Il Tribunale, con ricorso proposto dalla Romania ai sensi dell’articolo 263 TFUE, ha esaminato la legittimità della decisione (UE) 2019/721 con cui la Commissione ha registrato l’iniziativa dei cittadini europei intitolata "Politica di coesione per l’uguaglianza delle regioni e la preservazione delle culture regionali". La causa riguarda il rapporto tra accesso al meccanismo dell’ICE, controllo della competenza della Commissione e obbligo di motivazione.

Fatti e antecedenti del contenzioso

La proposta di ICE era stata presentata nel 2013 e mirava a far sì che, nell’ambito della politica di coesione, l’Unione rivolgesse un’attenzione particolare alle regioni le cui caratteristiche etniche, culturali, religiose o linguistiche differiscono da quelle delle regioni circostanti. La Commissione aveva inizialmente rifiutato la registrazione con decisione C(2013) 4975 final, ritenendo che la proposta esulasse manifestamente dalla sua competenza. Tale rifiuto era stato dapprima confermato dal Tribunale, ma poi annullato dalla Corte nella sentenza del 7 marzo 2019, Izsák e Dabis/Commissione (C‑420/16 P), con annullamento anche della decisione di rigetto.

A seguito di tale pronuncia, la Commissione ha adottato la decisione impugnata, registrando la proposta e precisando che le eventuali proposte legislative di seguito avrebbero dovuto riguardare i compiti, gli obiettivi prioritari e l’organizzazione dei fondi a finalità strutturale, a condizione che le azioni da finanziare rafforzassero la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione.

Ricevibilità: impugnabilità della decisione di registrazione

La Commissione aveva sollevato dubbi sulla ricevibilità, sostenendo che la registrazione fosse un atto preparatorio rispetto alla successiva comunicazione ex articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 211/2011. Il Tribunale ha respinto tale impostazione.

Ha ribadito che sono impugnabili tutti gli atti delle istituzioni che producono effetti giuridici vincolanti, a prescindere dalla forma. La decisione di registrazione non è un atto meramente interno o intermedio: essa attiva la raccolta delle dichiarazioni di sostegno, attribuisce diritti agli organizzatori (presentazione dell’ICE alla Commissione, ricevimento da parte della Commissione, audizione pubblica al Parlamento) e determina obblighi corrispondenti per Commissione, Parlamento e Stati membri (pubblicazione, verifica e certificazione delle firme). Si tratta quindi della conclusione di una fase autonoma della procedura ICE, distinta dalla successiva comunicazione della Commissione.

Il Tribunale ha inoltre chiarito che, per gli Stati membri ricorrenti, non è necessario dimostrare un interesse ad agire: è sufficiente che l’atto sia impugnabile. Il ricorso è stato dunque dichiarato ricevibile.

Obbligo di motivazione

Sul primo motivo sostanziale, la Romania lamentava una motivazione insufficiente sia quanto alla competenza della Commissione a proporre atti legislativi di seguito all’ICE, sia quanto al modo in cui la decisione aveva registrato l’iniziativa "sulla base del presupposto" che essa mirasse a una specifica tipologia di atti legislativi.

Il Tribunale ha ricordato che l’articolo 296 TFUE si applica anche alla decisione di registrazione di un’ICE, benché il regolamento n. 211/2011 richiami espressamente l’obbligo di motivazione solo in caso di rifiuto. La motivazione deve rendere intelligibile il ragionamento seguito e va valutata tenendo conto del contesto e della normativa applicabile.

Applicando tali criteri, il Tribunale ha ritenuto sufficiente la motivazione: la Commissione aveva individuato l’oggetto dell’ICE, aveva indicato l’articolo 177 TFUE come possibile base giuridica per futuri atti e aveva delimitato il perimetro materiale della registrazione, collegandolo alla politica di coesione. Il cambiamento di posizione rispetto al rifiuto del 2013 era, inoltre, spiegato dalla sentenza della Corte del 2019, che aveva annullato tanto la precedente sentenza del Tribunale quanto la decisione di diniego.

Esame dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011

Nel merito, la Romania sosteneva che la proposta di ICE esulasse manifestamente dalla competenza della Commissione, poiché la tutela delle minoranze nazionali non costituirebbe un obiettivo della politica di coesione e gli articoli da 174 a 178 TFUE non potrebbero fungere da base giuridica per misure del genere.

Il Tribunale ha ribadito i principi fissati dalla Corte nella causa Izsák e Dabis:

• in sede di registrazione, la Commissione deve adottare un controllo preliminare e oggettivo;
• deve limitarsi a verificare se, in astratto, le misure prospettate possano essere adottate sul fondamento dei Trattati;
• non deve esigere la prova completa dei fatti né giudicare la sufficienza della motivazione della proposta;
• la registrazione è il risultato necessario ogni volta che non sia possibile escludere in modo manifesto la competenza della Commissione.

Nel caso concreto, il Tribunale ha osservato che la proposta, così come descritta dagli organizzatori, si collocava nell’ambito della politica di coesione e poteva essere ricondotta all’articolo 177 TFUE, che consente l’adozione di regolamenti per definire compiti, obiettivi prioritari e organizzazione dei fondi a finalità strutturale. L’articolo 174 TFUE, inoltre, descrive in termini ampi gli obiettivi della coesione e prevede un elenco indicativo, non esaustivo, delle regioni interessate.

Quanto agli elementi supplementari forniti dagli organizzatori, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione li avesse presi in considerazione in modo adeguato e imparziale, senza snaturare il contenuto della proposta. L’eventuale necessità di definire meglio la nozione di regioni a minoranza nazionale o di incidere sull’organizzazione territoriale degli Stati membri è stata considerata come un profilo che non impediva la registrazione, ma che eventualmente avrebbe potuto essere valutato in una fase successiva.

Rapporto con la precedente giurisprudenza e portata della registrazione

Il Tribunale ha valorizzato la sentenza della Corte del 7 marzo 2019, sottolineando che essa aveva imposto alla Commissione di adottare una nuova decisione di registrazione e di interpretare la condizione dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), in modo conforme all’obiettivo di assicurare un facile accesso all’ICE. Ha inoltre richiamato la pronuncia Puppinck e a./Commissione, secondo cui il valore aggiunto dell’ICE risiede nella possibilità di promuovere un dibattito politico europeo, non nella certezza del suo esito.

Su questa base, il Tribunale ha respinto l’idea che la registrazione dovesse essere negata per il solo fatto che sussistevano dubbi sulla concreta ammissibilità o sul contenuto finale di eventuali atti legislativi. Ha anche osservato che una registrazione "qualificata" o con delimitazioni può essere compatibile con il regolamento, purché non snaturi la proposta e sia rispettato l’obbligo di motivazione.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso della Romania. Le spese sono state poste a carico della Romania, mentre l’Ungheria, interveniente, ha sopportato le proprie spese.