Sentenza n. 409/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di un’unità immobiliare in un fabbricato dichiarato di interesse storico-architettonico, ha dedotto che un soppalco realizzato nell’unità immobiliare sovrastante, di proprietà del controinteressato, sarebbe stato eseguito senza titolo edilizio e senza autorizzazione della Soprintendenza. Ha rappresentato che l’opera avrebbe inciso sulla statica del fabbricato e arrecato pregiudizio alla propria unità immobiliare. Dopo un primo esposto del 16 novembre 2023, rimasto senza seguito, il ricorrente ha reiterato la sollecitazione il 10 luglio 2025 e ha presentato diffida il 29 settembre 2025, chiedendo al Comune e alla Soprintendenza di avviare e definire i procedimenti repressivi e sanzionatori di rispettiva competenza. Ha quindi proposto azione avverso il silenzio, con richiesta di accertamento dell’obbligo di provvedere e, in caso di ulteriore inerzia, di nomina di un commissario ad acta. Il controinteressato ha eccepito l’irricevibilità per decorso del termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. e l’inammissibilità per difetto di interesse concreto e attuale. Nel merito ha sostenuto che i danni derivassero dagli interventi edilizi eseguiti dal ricorrente e che il soppalco fosse in realtà un piccolo ballatoio ricavato da un preesistente controsoffitto praticabile, realizzato sulla base di un permesso di costruire e della previa autorizzazione della Soprintendenza.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni preliminari. Quanto all’irricevibilità, ha ritenuto che il termine annuale dell’art. 31, comma 2, c.p.a. costituisca una sanzione processuale e non determini l’estinzione della posizione sostanziale, consentendo la riproposizione dell’istanza di avvio del procedimento e, quindi, la proposizione di una nuova azione avverso il silenzio. La diffida del 29 settembre 2025 ha reso tempestivo il ricorso. Quanto all’interesse, il Collegio ha ritenuto sufficiente che il ricorrente avesse allegato una possibile lesione della propria posizione giuridica, collegata al mancato esercizio dei poteri di vigilanza edilizia e di tutela culturale, anche alla luce della documentata controversia sull’origine dei danni agli appartamenti. Non era necessario accertare in questa fase l’effettività della lesione, trattandosi di questione attinente al merito. Nel merito, il TAR ha affermato che l’istanza del proprietario, volta a sollecitare la verifica della legittimità edilizia e della compatibilità paesaggistico-culturale del soppalco, era idonea a far sorgere l’obbligo delle amministrazioni di provvedere. Il giudizio sul silenzio riguarda esclusivamente l’esistenza dell’obbligo di esercitare il potere, non la fondatezza sostanziale dell’abuso né l’effettiva riconducibilità dei danni al soppalco. Il giudice non può sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di un potere non ancora esercitato, anche perché sono necessari un accertamento tecnico edilizio del Comune e una verifica di compatibilità con il vincolo storico-architettonico da parte della Soprintendenza, caratterizzata da elevata discrezionalità tecnica. Il ricorso è stato pertanto accolto e le amministrazioni sono state ordinate a provvedere, ciascuna per la propria competenza, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. La richiesta di nomina immediata del commissario ad acta è stata accantonata: il ricorrente potrà riproporla dopo l’inutile decorso del termine assegnato. Il Comune e la Soprintendenza sono stati condannati in solido alle spese, liquidate in euro 1.500 oltre accessori e rimborso del contributo unificato; spese compensate nei rapporti con il controinteressato.

Norme richiamate

• art. 31, comma 1, c.p.a.

  Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere.

  La norma contempla sia l’azione contro l’inerzia nella conclusione di procedimenti avviati, sia, nei casi previsti dalla legge, l’azione volta a ottenere l’avvio di un procedimento d’ufficio.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

  Il termine annuale ha natura processuale e non estingue la posizione sostanziale; la riproposizione dell’istanza consente di rinnovare la possibilità di agire contro il silenzio.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  L’azione di esatto adempimento non era stata proposta e, comunque, non era esercitabile in concreto poiché occorrevano complessi accertamenti tecnici e valutazioni discrezionali delle amministrazioni.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Nel giudizio avverso il silenzio il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati, né sostituirsi all’amministrazione nella valutazione della fondatezza sostanziale dell’intervento contestato.

• art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990

  La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

  In materia edilizia, la sollecitazione dei poteri di verifica amministrativa e l’inerzia dell’amministrazione possono essere contestate mediante l’azione avverso il silenzio.

• art. 27, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Il riferimento alla denuncia dei cittadini conferma la possibilità di sollecitare l’esercizio dei poteri comunali di vigilanza e repressione degli abusi edilizi.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  La nomina del commissario ad acta può essere richiesta dopo l’inutile decorso del termine assegnato all’amministrazione per provvedere; nel caso concreto il giudice ha ritenuto prematura la nomina immediata.

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  La disposizione è richiamata quale base del vincolo storico-architettonico gravante sull’immobile.

• art. 15 d.lgs. 42/2004

  La disposizione è richiamata con riferimento alla dichiarazione di interesse storico-architettonico dell’immobile.

Massime di principio

• Il termine annuale per proporre l’azione avverso il silenzio previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. opera sul piano processuale e non determina l’estinzione dell’interesse legittimo sottostante; ove ne ricorrano i presupposti, la riproposizione dell’istanza di avvio del procedimento consente di proporre una nuova azione contro l’inerzia.
• Nel settore edilizio, il proprietario o altro soggetto interessato può sollecitare l’esercizio dei poteri di vigilanza e repressione dell’abuso e, in caso di inerzia, proporre l’azione prevista dall’art. 31 c.p.a., quando una disposizione di legge riconosca tale possibilità.
• Ai fini dell’ammissibilità dell’azione avverso il silenzio è sufficiente allegare una possibile lesione concreta della propria posizione giuridica derivante dall’inerzia amministrativa; l’accertamento dell’effettività e dell’entità della lesione appartiene al merito e non deve essere anticipato nella fase di verifica dell’interesse ad agire.
• Nel giudizio avverso il silenzio il giudice deve limitarsi ad accertare l’esistenza dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere e non può valutare la fondatezza sostanziale dell’abuso o sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di un potere non ancora esercitato.
• Quando la definizione della vicenda richiede complessi accertamenti tecnici edilizi e valutazioni di compatibilità con un vincolo culturale, l’azione di esatto adempimento non consente al giudice di imporre direttamente un determinato esito provvedimentale; l’amministrazione deve prima esercitare le proprie competenze.
• La nomina del commissario ad acta per l’inerzia dell’amministrazione può essere disposta dopo l’inutile decorso del termine assegnato dal giudice per provvedere, mentre la richiesta formulata prima di tale scadenza può essere accantonata come prematura.

Come è indicizzato