Sentenza n. 8214/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato le sanzioni irrogate da COVIP per due gruppi di violazioni: l’adesione a piani individuali pensionistici di soggetti ritenuti privi dei requisiti e l’incompletezza o inesattezza delle comunicazioni inviate agli iscritti dopo l’erogazione delle prestazioni. Sono stati dedotti, tra gli altri, la tardività della contestazione ai sensi degli artt. 14 l. 689/1981 e 19-quinquies d.lgs. 252/2005; l’illegittimità della disciplina interna COVIP sul dies a quo; la violazione del principio di legalità per l’utilizzo del Comitato per l’esame delle irregolarità; la mancata ostensione o allegazione della relazione del Comitato; la violazione del contraddittorio e della terzietà; l’erroneità degli addebiti relativi alle adesioni ai PIP e alle comunicazioni agli iscritti; l’assenza di pregiudizio ai sensi dell’art. 19-quinquies d.lgs. 252/2005; l’assenza dell’elemento soggettivo e la buona fede degli amministratori; l’illegittimità della pubblicazione non anonima delle sanzioni per contrasto con la direttiva (UE) 2016/2341; l’omessa o incongrua motivazione sulla quantificazione delle sanzioni. Con i motivi aggiunti sono stati inoltre impugnati atti istruttori ed endoprocedimentali relativi alla composizione e al funzionamento del Comitato e alla relativa attività.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e ha dichiarato in parte inammissibili e in parte infondati i due ricorsi per motivi aggiunti. Ha respinto l’istanza istruttoria relativa ad ulteriori atti del procedimento, rilevando che gli atti indicati non erano stati censurati con motivi specifici, avevano natura endoprocedimentale e non erano stati previamente richiesti mediante accesso. Quanto alla tempestività della contestazione, il termine di novanta giorni decorre dalla conclusione dell’attività amministrativa di verifica, comprensiva dell’esame e della valutazione della documentazione acquisita, e non necessariamente dalla conclusione dell’ispezione in loco. Nel caso concreto, la conclusione dell’attività ispettiva il 13 gennaio 2022 era ragionevole rispetto alla complessità degli accertamenti e la contestazione è stata tempestiva. Il Comitato per l’esame delle irregolarità è stato ritenuto legittimamente istituito in base alla potestà regolamentare riconosciuta a COVIP dall’art. 18 d.lgs. 252/2005; il suo parere ha natura istruttoria e consultiva, non provvedimentale, non vincolante e non richiede né terzietà giurisdizionale né allegazione necessaria al provvedimento finale, purché gli interessati possano accedere agli atti. È stata ritenuta rispettata la separazione tra funzioni istruttorie e decisorie e, comunque, assicurato il successivo pieno controllo giurisdizionale. Il TAR ha riconosciuto che alcune posizioni individuali non avrebbero dovuto essere incluse nella contestazione in applicazione dell’art. 19-quinquies d.lgs. 252/2005, ma ha escluso che ciò determinasse l’annullamento della sanzione: l’irregolarità del questionario e l’omesso controllo sistematico restavano accertati, il numero residuo delle posizioni era comunque significativo e la sanzione non era stata parametrata proporzionalmente al numero delle singole posizioni. Sono state ritenute sanzionabili le comunicazioni incomplete o inesatte agli iscritti, poiché gli obblighi informativi hanno funzione sostanziale e possono incidere sulle future scelte previdenziali; l’adozione successiva di misure correttive non elimina il pregiudizio già arrecato. È stata esclusa l’assenza di colpa: amministratori e organi di controllo sono gravati da diligenza qualificata e la responsabilità non è trasferibile al responsabile dei PIP. La pubblicazione delle sanzioni è stata ritenuta compatibile con la direttiva (UE) 2016/2341; la pubblicazione anonima costituisce eccezione e richiede allegazioni puntuali di un pregiudizio sproporzionato, non dimostrate nel caso concreto. Infine, la quantificazione delle sanzioni è stata giudicata ragionevole e proporzionata, in considerazione della collocazione ampiamente inferiore alla metà della cornice edittale, della natura previdenziale delle operazioni, degli interessi pubblici coinvolti e dell’elevato livello di diligenza richiesto. I ricorrenti sono stati condannati alle spese, liquidate in euro 10.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio è stato trattato secondo il rito abbreviato applicabile alle controversie relative ai provvedimenti delle autorità indipendenti.

• art. 14 l. 689/1981

  Il termine di novanta giorni per la notificazione della contestazione decorre dal compimento dell’attività amministrativa necessaria ad accertare integralmente l’infrazione, inclusa la valutazione degli elementi acquisiti, non dalla mera percezione materiale del fatto o dalla conclusione dell’ispezione in loco.

• art. 3 l. 689/1981

  Per la responsabilità amministrativa è sufficiente la coscienza e volontà della condotta; opera una presunzione di colpa, superabile dall’autore mediante la prova di avere agito senza colpa.

• art. 18, commi 4 e 5, d.lgs. 252/2005

  “l’organo di vertice delibera con apposito regolamento [...] in ordine al proprio funzionamento e alla propria organizzazione”

  La norma attribuisce a COVIP la potestà regolamentare in materia di organizzazione e funzionamento, costituendo la base legale per l’istituzione di organi consultivi e istruttori.

• art. 19-quater, comma 2, lett. b), d.lgs. 252/2005

  Prevede la cornice edittale delle sanzioni considerate e il riferimento all’età pensionabile rilevante per le adesioni ai PIP.

• art. 19-quinquies d.lgs. 252/2005

  “la COVIP non avvii la procedura sanzionatoria nei casi di mancanza di pregiudizio per il tempestivo esercizio delle funzioni di vigilanza o per gli interessi dei potenziali aderenti”

  Esclude l’avvio della procedura quando manchi un pregiudizio rilevante, ma non impedisce la sanzione quando l’irregolarità organizzativa o informativa incida sulla tutela degli aderenti o sulla vigilanza. La pubblicazione integrale della sanzione è la regola, mentre l’anonimizzazione è un’eccezione subordinata alla prova di un pregiudizio sproporzionato o di altri presupposti normativi.

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  Non è violato dal ricorso a un Comitato istruttorio previsto dal regolamento organizzativo dell’autorità, quando tale organo trovi base nella potestà regolamentare attribuita dalla legge.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  “all’interessato deve essere solo garantita la possibilità di prendere visione, di richiedere e ottenere copia [...] degli atti richiamati”

  L’amministrazione non deve notificare o allegare ogni atto richiamato nel provvedimento, ma deve indicarne gli estremi e renderlo disponibile su richiesta dell’interessato.

• art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo un sindacato pieno sulle sanzioni pecuniarie irrogate dalle autorità indipendenti, compresa la verifica della congruità del quantum.

• art. 48, paragrafi 2 e 4, direttiva (UE) 2016/2341

  “Gli Stati membri garantiscono che le loro sanzioni amministrative e le altre misure siano efficaci, proporzionate e dissuasive”

  La direttiva impone uno standard minimo di pubblicazione delle sanzioni non tempestivamente impugnate, ma non vieta agli Stati membri di prevedere un regime nazionale più ampio, funzionale all’efficacia e alla dissuasività delle sanzioni.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Consente l’oscuramento dei dati personali quando ricorrono esigenze di tutela dei diritti o della dignità delle parti.

Massime di principio

• Ai fini del termine perentorio per la contestazione di una sanzione amministrativa, l’accertamento dell’infrazione comprende non solo l’acquisizione materiale della documentazione o la conclusione dell’ispezione in loco, ma anche il tempo ragionevole necessario all’amministrazione per esaminare e valutare gli elementi acquisiti e individuare gli estremi oggettivi e soggettivi della violazione.
• Un’autorità indipendente dotata per legge di potestà regolamentare in materia di organizzazione e funzionamento può istituire, mediante il proprio regolamento organizzativo, un Comitato con funzioni istruttorie e consultive, senza che la relativa previsione debba essere necessariamente riprodotta nel regolamento sanzionatorio.
• Il parere di un organo interno con funzioni meramente istruttorie e consultive, privo di efficacia vincolante e di rilevanza provvedimentale esterna, non richiede la terzietà propria dell’organo giudicante né un autonomo contraddittorio, purché siano rispettate la separazione tra istruttoria e decisione e la possibilità di accesso agli atti.
• Gli atti istruttori ed endoprocedimentali non sono autonomamente impugnabili quando non producono una lesione immediata e attuale; la loro contestazione richiede inoltre la deduzione di specifici vizi e non può essere sostituita dalla mera affermazione che essi confermerebbero censure rivolte al provvedimento finale.
• Nel settore della previdenza complementare, gli obblighi informativi imposti all’operatore regolato hanno natura sostanziale: comunicazioni inesatte, incomplete o non chiare possono pregiudicare le scelte future degli aderenti e non sono automaticamente irrilevanti per il solo fatto che le violazioni non abbiano inciso sulla validità dell’operazione già conclusa.
• Gli amministratori e gli organi di controllo di operatori previdenziali sono gravati da un obbligo di diligenza qualificata e non possono esonerarsi dalla responsabilità sanzionatoria invocando la delega di compiti a un responsabile interno o la propria buona fede, ove non dimostrino di avere esercitato la necessaria vigilanza.

Come è indicizzato