Sentenza n. 1995/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

I genitori hanno impugnato l’ammonimento rivolto al figlio minorenne, il successivo diniego di riesame e, in via derivata, il verbale di contestazione della sanzione amministrativa elevata alla madre. Con un’unica censura hanno dedotto violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 1, 2 e 3 della l. 241/1990, dell’art. 5 del d.l. 123/2023 e dell’art. 8 del d.l. 11/2009, nonché eccesso di potere per carenza d’istruttoria, travisamento dei fatti, violazione del giusto procedimento e carenza dei presupposti. Hanno contestato la ricostruzione dei presunti atti persecutori e rappresentato, nell’istanza di riesame e in giudizio, una diversa dinamica dei rapporti tra i minori, sostenuta da documenti, video e dichiarazioni: tra gli elementi indicati, condotte provocatorie attribuite alla minore destinataria delle presunte molestie e un episodio di intimidazione che, se confermato, avrebbe inciso sulla ricostruzione della conflittualità. Hanno inoltre contestato che l’ammonimento fosse stato preceduto da un’istruttoria autonoma e da un’effettiva considerazione degli elementi a discarico.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla contestazione della sanzione amministrativa elevata alla madre: la sanzione prevista dall’art. 5, commi 8 e 9, del d.l. 123/2023 è applicata secondo la l. 689/1981 e costituisce attività vincolata incidente su una situazione di diritto soggettivo, devoluta al giudice ordinario. Per questa domanda restano salvi gli effetti sostanziali e processuali se il giudizio è riproposto davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Ha invece accolto la domanda di annullamento dell’ammonimento e del diniego di riesame. L’amministrazione non ha depositato la documentazione del procedimento né indicato gli accertamenti compiuti o gli elementi probatori a sostegno degli addebiti; inoltre, nel diniego di riesame ha ritenuto preclusiva la mancata impugnazione tempestiva dell’ammonimento, senza esaminare nel merito la documentazione nuova e rilevante prodotta dai genitori. Il TAR ha ravvisato l’assenza di una ricostruzione autonoma e obiettiva dei rapporti tra i minori, dei fatti controversi e del profilo soggettivo, e ha disposto la rinnovazione del procedimento nel rispetto delle garanzie partecipative e dei criteri istruttori e motivazionali richiamati dalla CEDU e dalla giurisprudenza interna. L’ordinanza cautelare era stata precedentemente respinta per difetto di periculum in mora. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 5, commi 5-7, d.l. 123/2023, conv. in l. 159/2023

  Anche a questo proposito, deve essere richiamata la più recente giurisprudenza della Sezione (T.A.R. Toscana, sez. IV, 30 settembre 2026, n. 1816, 1817, 1819 e 1820) che ha affrontato la problematica, secondo un percorso argomentativo che può essere richiamato anche in questa sede e che deve necessariamente partire da un’importante (ed abbastanza recente) decisione della Corte europea dei diritti dell’uomo che ha ricostruito la materia con riferimento alla previsione “madre” di ammonimento di cui all’art. 8, 1° e 2° comma del d.l. 23 febbraio 2009 n. 11, conv. in l. 23 aprile 2009, n. 38 (sostanzialmente richiamata dalle nuove previsioni di cui all’art. 5, 5-7° comma del d.l. 15 settembre 2023 n. 123, conv. in l. 13 novembre 2023, n. 159, che non recano differenziazioni di struttura idonee ad impedire l’applicazione, anche alla presente fattispecie, dei principi enunciati dalla decisione della C.E.D.U.).

  La disciplina dell’ammonimento minorile richiama quella dell’ammonimento previsto dal d.l. 11/2009 e va applicata, in assenza di differenze strutturali rilevanti, nel rispetto dei principi elaborati dalla CEDU: istruttoria autonoma, partecipazione dell’interessato e motivazione adeguata.

• art. 5, commi 8-9, d.l. 123/2023, conv. in l. 159/2023

  Nel caso di specie, le previsioni di cui ai commi 8 e 9 del d.l. 15 settembre 2023 n. 123, conv. in l. 13 novembre 2023, n. 159 prevedono l’applicazione di una “sanzione amministrativa pecuniaria” applicata secondo le disposizioni di cui alla 24 novembre 1981, n. 689 e sono pertanto assenti quegli aspetti di discrezionalità nell’applicazione che potrebbero legittimare la giurisdizione del Giudice amministrativo, trattandosi, in buona sostanza, di una “normale” sanzione riportabile alla tipologia più ampia delle sanzioni di cui alla l. 689 del 1981.

  La contestazione e l’irrogazione della sanzione pecuniaria prevista da queste disposizioni, essendo regolate dalla l. 689/1981 e non implicando discrezionalità amministrativa, appartengono alla giurisdizione ordinaria.

• l. 24 novembre 1981, n. 689

  Nel caso di specie, le previsioni di cui ai commi 8 e 9 del d.l. 15 settembre 2023 n. 123, conv. in l. 13 novembre 2023, n. 159 prevedono l’applicazione di una “sanzione amministrativa pecuniaria” applicata secondo le disposizioni di cui alla 24 novembre 1981, n. 689 e sono pertanto assenti quegli aspetti di discrezionalità nell’applicazione che potrebbero legittimare la giurisdizione del Giudice amministrativo, trattandosi, in buona sostanza, di una “normale” sanzione riportabile alla tipologia più ampia delle sanzioni di cui alla l. 689 del 1981.

  Le controversie sulla contestazione e sull’irrogazione delle sanzioni amministrative disciplinate dalla l. 689/1981 riguardano diritti soggettivi e spettano al giudice ordinario quando l’attività sanzionatoria è vincolata.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Con riferimento alla parte di domanda oggetto di declaratoria di difetto di giurisdizione, restano poi salvi, in virtù dell’art. 11, 2° comma del c.p.a., gli effetti sostanziali e processuali del ricorso, qualora il processo venga riproposto innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, gli effetti sostanziali e processuali della domanda si conservano se il processo è riproposto davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Alla pubblica udienza del 15 ottobre 2026, la Sezione procedeva poi alla contestazione ex art. 73, 3° comma c.p.a. del possibile difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O. per quello che riguarda l’impugnazione del verbale di contestazione della sanzione amministrativa (trattandosi di atto prodromico all’emissione di un provvedimento di irrogazione di sanzione amministrativo devoluto ex l. 689 del 1981 alla giurisdizione dell’A.G.O.) e tratteneva in decisione il ricorso.

  La possibile questione di difetto di giurisdizione è stata sottoposta alle parti in udienza prima della decisione, consentendo il contraddittorio sulla questione rilevata dal giudice.

• art. 8, commi 1-2, d.l. 11/2009, conv. in l. 38/2009

  Per quello che riguarda i doveri procedimentali, la decisione sopra richiamata ha poi confermato la necessità, da un lato, che l’istruttoria sia condotta nel rispetto degli obblighi di partecipazione del soggetto interessato e, dall’altro, che l’istruttoria svolta dal Questore costituisca espressione di una valutazione autonoma dei fatti che non può esaurirsi sul semplice richiamo dell’istanza di ammonimento: “l’ammonimento è stato … concesso soltanto sulla base dei rilievi e degli elementi di prova presentati da colei che aveva richiesto il provvedimento. A tale proposito la Corte ribadisce che secondo la sua giurisprudenza le autorità, quando ricevono una denuncia di violenza domestica, hanno il dovere di svolgere una valutazione “autonoma” e “proattiva” del rischio (si veda Kurt, sopra citata, § 169), e ritiene che una decisione sulle misure da adottare debba prendere in considerazione tutte le prove in possesso delle autorità” (C.E.D.U., I sezione, 22 giugno 2023 in ricorso n. 10794/12, Germano c. Italia, punto 128 della motivazione).

  L’ammonimento richiede che il Questore effettui una valutazione autonoma dei fatti e del rischio, consideri tutte le prove disponibili e rispetti la partecipazione procedimentale; non è sufficiente recepire la sola esposizione della persona richiedente.

• artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990

  Anche la giurisprudenza interna successiva si è poi attestata sulle soluzioni indicate dalla C.E.D.U., confermando la necessità assoluta che il principio della necessaria celerità del provvedimento non possa spingersi fino alla completa elusione dell’obbligo di considerare gli elementi addotti dall’interessato nel procedimento: “se è vero che il giudizio prognostico di pericolosità non debba fondarsi su prove certe e che l’Amministrazione non possa essere gravata dell’onere di controdedurre minuziosamente ai rilievi dell’interessato, l’attenuazione dell’obbligo di motivazione non può spingersi fino ad esonerare l’Amministrazione stessa dalla considerazione dei concreti elementi introdotti dall’interessato stesso nella dialettica procedimentale e dall’esplicitazione delle ragioni della loro supposta ininfluenza, senza vanificare la finalità di composizione preventiva di possibili conflitti posta a base delle disposizioni che regolano la partecipazione del destinatario del provvedimento.

  La celerità del procedimento non elimina l’obbligo di considerare gli elementi concreti introdotti dall’interessato né quello di esplicitare perché siano ritenuti irrilevanti; l’onere motivazionale può essere attenuato, ma non svuotato.

Massime di principio

• L’ammonimento per condotte persecutorie richiede un’istruttoria autonoma del Questore, che non può limitarsi a recepire l’istanza della presunta vittima: devono essere considerate tutte le prove disponibili e ricercati riscontri agli addebiti, pur senza che siano necessarie prove certe della condotta.
• Nel procedimento di ammonimento devono essere rispettati gli obblighi di partecipazione dell’interessato. La necessaria celerità e la possibile attenuazione dell’obbligo motivazionale non consentono di ignorare gli elementi concreti addotti dall’interessato né di omettere le ragioni della loro ritenuta irrilevanza.
• Quando la misura di ammonimento incide su libertà fondamentali, l’amministrazione deve ricostruire obiettivamente i fatti e il profilo soggettivo, valutando gli elementi pertinenti e motivando in modo sufficiente, così da consentire un controllo giurisdizionale effettivo.
• Le controversie sulla contestazione o sull’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie applicate secondo la l. 689/1981, in assenza di discrezionalità amministrativa, appartengono alla giurisdizione ordinaria.

Come è indicizzato