Corte di giustizia, Sentenza C-413/17

Specifiche tecniche negli appalti pubblici di forniture mediche: discrezionalità e limiti

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Corte suprema di Lituania) in materia di appalti pubblici di forniture mediche e, in particolare, di formulazione delle specifiche tecniche in una gara per materiali e attrezzature di diagnostica di laboratorio. La Corte è stata chiamata a chiarire se l’amministrazione aggiudicatrice debba dare prevalenza alle caratteristiche tecniche dei dispositivi oppure al risultato funzionale del loro impiego.

Fatti e procedimento principale

Il policlinico pubblico Kauno Dainavos poliklinika VšĮ aveva bandito una gara aperta per il noleggio di materiali medici di diagnostica di laboratorio e l’acquisto dei servizi e del materiale necessari al loro funzionamento, articolata in tredici lotti. Roche Lietuva UAB, esclusa dalla procedura, aveva contestato la specificità delle specifiche tecniche, ritenute eccessivamente dettagliate e adattate ai prodotti di alcuni fabbricanti di analizzatori di sangue.

Dopo un reclamo e alcune modifiche al capitolato, la società aveva proposto ricorso dinanzi ai giudici nazionali, che tuttavia avevano respinto le domande. Nel corso del giudizio di cassazione, il giudice del rinvio ha deciso di sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale relativa ai limiti della discrezionalità dell’amministrazione aggiudicatrice nella definizione delle specifiche tecniche.

Normativa rilevante

La Corte osserva preliminarmente che, pur essendo il giudice del rinvio richiamato alla direttiva 2004/18, l’appalto era stato pubblicato il 22 giugno 2016, quindi dopo l’abrogazione di tale direttiva, avvenuta il 18 aprile 2016. La disciplina applicabile è pertanto la direttiva 2014/24/UE, in particolare:

• articolo 18, paragrafo 1, sui principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità;
• articolo 42, sulle specifiche tecniche;
• allegato VII, punto 1, che definisce le specifiche tecniche;
• considerando 74, che richiama l’esigenza di non restringere artificialmente la concorrenza.

Ragionamento della Corte

La Corte rileva che l’articolo 42, paragrafo 3, della direttiva 2014/24 consente di formulare le specifiche tecniche in diversi modi: in termini di prestazioni o requisiti funzionali, oppure mediante riferimento a specifiche tecniche e norme, o ancora attraverso una combinazione delle due modalità. Da tale disciplina non emerge alcuna gerarchia tra i metodi di formulazione, né una preferenza legale per uno di essi.

Ne consegue che l’amministrazione aggiudicatrice dispone di un ampio margine di discrezionalità nella definizione delle specifiche tecniche, giustificato dal fatto che essa conosce meglio le esigenze dell’appalto e i risultati che intende raggiungere. Nel caso di forniture mediche destinate a esami diagnostici, ciò può includere tanto caratteristiche di funzionamento e di uso delle apparecchiature quanto requisiti legati al risultato dei test.

Tale discrezionalità incontra tuttavia limiti precisi. Le specifiche tecniche devono garantire pari accesso agli operatori economici e non devono creare ostacoli ingiustificati alla concorrenza; inoltre, devono rispettare i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità. La Corte sottolinea che i rischi di discriminazione sono tanto maggiori quanto più le specifiche tecniche sono dettagliate, poiché una descrizione troppo puntuale può favorire indirettamente i prodotti di un determinato fabbricante.

La Corte richiama anche l’articolo 42, paragrafo 4, che consente solo eccezionalmente il riferimento a una fabbricazione, provenienza, marchio o brevetto determinati, purché ciò sia giustificato dall’oggetto dell’appalto e accompagnato dalla formula "o equivalente". Si tratta di una deroga di stretta interpretazione.

La verifica concreta della conformità delle specifiche tecniche ai principi UE spetta al giudice nazionale, che deve valutare se il livello di dettaglio richiesto sia effettivamente necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti, soprattutto tenendo conto del delicato settore della salute pubblica, nel quale gli Stati membri dispongono di un certo margine nella definizione del livello di tutela.

Decisione e risposta al rinvio

La Corte risponde che gli articoli 18 e 42 della direttiva 2014/24 non impongono all’amministrazione aggiudicatrice, nell’acquisto di forniture mediche, di far prevalere in astratto o le caratteristiche tecniche delle apparecchiature o il risultato del loro funzionamento. Ciò che rileva è che le specifiche tecniche, considerate nel loro complesso, rispettino i principi di parità di trattamento e proporzionalità. Spetta quindi al giudice del rinvio stabilire, alla luce del caso concreto, se le specifiche contestate siano conformi a tali obblighi.

Principio affermato

La sentenza afferma che, negli appalti di forniture mediche, la direttiva 2014/24 lascia all’amministrazione aggiudicatrice ampia libertà nel definire le specifiche tecniche, potendo essa enfatizzare sia le caratteristiche dell’attrezzatura sia il risultato funzionale richiesto; tuttavia, tale libertà è limitata dal divieto di discriminazione, dall’obbligo di trasparenza e dal principio di proporzionalità, che impediscono specifiche artificialmente restrittive o tali da favorire un operatore determinato.