Corte di giustizia, Sentenza C-260/17

Contratti di lavoro esclusi dalla direttiva appalti e tutela giurisdizionale negli appalti pubblici

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Symvoulio tis Epikrateias (Consiglio di Stato greco) in una controversia tra un operatore economico del settore dei servizi e due ospedali pubblici greci. Al centro vi è la scelta degli ospedali di stipulare contratti di lavoro a tempo determinato per coprire esigenze di ristorazione, fornitura di pasti e pulizia, anziché ricorrere a procedure di gara ai sensi della direttiva 2014/24.

Fatti e procedimento principale

Nel 2016 i consigli di amministrazione del GNA Evangelismos e del GONK Agioi Anargyroi hanno deliberato di concludere contratti individuali di diritto privato a tempo determinato, ai sensi dell’articolo 63 della legge 4430/2016, per far fronte alle proprie esigenze di servizio. Tali contratti erano riservati a candidati selezionati sulla base di criteri oggettivi, tra cui durata della disoccupazione, esperienza professionale e numero di figli minori a carico.

L’impresa Anodiki Services ha impugnato le decisioni sostenendo che, per oggetto e valore economico, si trattava di servizi che avrebbero dovuto essere affidati mediante appalto pubblico, con importi ben superiori alle soglie dell’articolo 4 della direttiva 2014/24. Il giudice greco ha quindi chiesto alla Corte di chiarire, in particolare, se tali contratti rientrassero nella nozione di "contratti di lavoro" esclusi dall’ambito della direttiva, se restassero applicabili il diritto dell’Unione in materia di appalti e le libertà fondamentali, e se la decisione di non avviare una procedura di gara fosse impugnabile ai sensi della direttiva ricorsi 89/665.

Normativa rilevante

La Corte richiama innanzitutto:

• il considerando 5 della direttiva 2014/24, che esclude dalla disciplina i servizi prestati sulla base di disposizioni legislative, regolamentari o contratti di lavoro;
• l’articolo 10, lettera g), della direttiva 2014/24, che sottrae dall’ambito di applicazione gli appalti di servizi concernenti i contratti di lavoro;
• l’articolo 1, paragrafo 1, e l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 89/665, che garantiscono il ricorso efficace contro le decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici;
• gli articoli 49 e 56 TFUE e gli articoli 16 e 52 della Carta, evocati dal giudice nazionale.

Sono inoltre menzionate le norme greche che consentono, in situazioni eccezionali e urgenti, l’assunzione a termine di personale privato per servizi di pulizia, approvvigionamento, ristorazione e sicurezza.

Prima questione: nozione di "contratti di lavoro"

La Corte osserva che la direttiva 2014/24 non definisce la nozione di "contratti di lavoro" e non rinvia, per tale nozione, al diritto nazionale. Ne consegue la necessità di un’interpretazione autonoma e uniforme nel diritto dell’Unione.

Richiamando il considerando 5, la Corte afferma che la direttiva non impone agli Stati membri di esternalizzare servizi che intendano prestare direttamente e che la prestazione di servizi sulla base di contratti di lavoro resta fuori dall’ambito di applicazione della disciplina sugli appalti. La Corte precisa inoltre che, per natura, il contratto di lavoro crea un rapporto in cui il lavoratore presta, per un certo periodo, attività sotto la direzione del datore di lavoro, in cambio di una retribuzione.

Da ciò deriva che rientrano nella nozione di "contratti di lavoro" tutti i contratti con cui un’autorità pubblica assume persone fisiche per fornire servizi in tale rapporto di subordinazione, indipendentemente dal metodo di selezione. È dunque irrilevante che la selezione avvenga con criteri oggettivi predeterminati, come disoccupazione, esperienza o carichi familiari. Anche i contratti a tempo determinato possono essere inclusi, poiché la loro durata limitata non esclude la qualifica di contratto di lavoro. La Corte rimette comunque al giudice nazionale la verifica concreta della natura dei contratti, pur rilevando che dagli atti non emerge alcun elemento contrario.

Seconda questione: applicabilità della direttiva appalti, del TFUE e della Carta

Sulla base della risposta alla prima questione, la Corte esclude anzitutto l’applicabilità della direttiva 2014/24 ai contratti in esame. Esclude poi anche l’applicazione degli articoli 49 e 56 TFUE e dei principi di parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e non discriminazione, poiché gli ospedali hanno deciso di provvedere essi stessi ai propri fabbisogni mediante contratti di lavoro, senza affidare l’attività a un soggetto terzo.

Quanto alla Carta, la Corte ricorda che essa si applica agli Stati membri solo quando essi attuano il diritto dell’Unione. Qui, poiché la scelta degli ospedali di concludere contratti di lavoro non rientra nell’attuazione del diritto dell’Unione in materia di appalti, gli articoli 16 e 52 della Carta non possono essere invocati per sindacare la legittimità di tali decisioni.

Terza questione: ricorso ai sensi della direttiva 89/665

La Corte affronta infine la tutela giurisdizionale. Ribadisce che l’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 89/665 ha portata ampia e copre ogni decisione di un’amministrazione aggiudicatrice idonea a incidere sull’applicazione delle norme europee sugli appalti. Ciò include anche la decisione di non avviare una procedura di gara perché l’amministrazione ritiene, a torto o a ragione, che il contratto sia escluso dall’ambito di applicazione della direttiva 2014/24.

Secondo la Corte, negare il ricorso in simili casi renderebbe l’applicazione del diritto dell’Unione meramente discrezionale per le amministrazioni aggiudicatrici, il che sarebbe incompatibile con la direttiva ricorsi. Pertanto, un operatore economico interessato a un appalto avente il medesimo oggetto può impugnare la decisione con cui l’amministrazione ha scelto di stipulare contratti di lavoro anziché indire una gara, deducendo che i contratti avrebbero dovuto essere trattati come appalti pubblici.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• i contratti di lavoro individuali a tempo determinato conclusi dagli ospedali pubblici rientrano nella nozione di "contratti di lavoro" dell’articolo 10, lettera g), della direttiva 2014/24;
• le disposizioni della direttiva 2014/24, gli articoli 49 e 56 TFUE, i principi generali richiamati e la Carta non si applicano a tale scelta organizzativa dell’autorità pubblica;
• la decisione di non avviare una gara e di stipulare invece tali contratti può essere oggetto di ricorso ai sensi della direttiva 89/665, se contestata da un operatore economico che rivendichi l’applicazione della disciplina sugli appalti.

Principio affermato

La sentenza conferma che la qualificazione come "contratto di lavoro" dipende dalla struttura del rapporto instaurato con l’autorità pubblica, non dai criteri di selezione dei lavoratori. Inoltre, ribadisce che la tutela giurisdizionale negli appalti opera anche contro la decisione preliminare con cui l’amministrazione decide di non indire una gara perché ritiene di agire fuori dall’ambito della direttiva, quando tale decisione incide sull’applicazione delle regole UE sugli appalti.