Sentenza n. 13137/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società aveva presentato nel 2021 un'istanza per una concessione di occupazione di suolo pubblico Covid-19, seguita nel 2022 da una comunicazione di mantenimento, per 70,30 mq sulla carreggiata di viale delle Milizie. Nel 2026, in seguito alla DAC n. 118/2025, aveva chiesto l'adeguamento dell'occupazione, riducendola a 28,50 mq. Roma Capitale aveva dichiarato improcedibile l'istanza di adeguamento e negato la nuova concessione e il mantenimento, rilevando che la strada era classificata dal PGTU come viabilità principale e strada urbana di quartiere, di tipo E, e che l'occupazione non insisteva su marciapiede o su una fascia di sosta laterale conforme al Codice della strada. La società ha dedotto l'illegittimità dei dinieghi e dell'art. 9, comma 3, della DAC n. 118/2025, sostenendo che la disciplina avrebbe esteso irragionevolmente i limiti delle occupazioni commerciali a tutte le strade della viabilità principale senza distinguere tra strade principali e strade di servizio. Ha inoltre censurato le violazioni procedimentali, il ritardo nel provvedere e la lesione del legittimo affidamento derivante dall'occupazione protrattasi dal 2021 e dal pagamento dei canoni. Roma Capitale ha eccepito che non era mai intervenuto un provvedimento concessorio espresso, che non potevano configurarsi né SCIA né silenzio-assenso e che il pagamento dei canoni non equivaleva al rilascio della concessione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto legittimo il diniego perché viale delle Milizie è classificata dal PGTU come strada di viabilità principale e strada urbana di quartiere di tipo E. Il divieto comunale di nuove occupazioni commerciali sulla sede stradale della viabilità principale, previsto dalla DAC n. 21/2021 e confermato dalla disciplina successiva, è stato giudicato coerente con l'art. 20 del Codice della strada e con le esigenze di sicurezza della circolazione, anche quando la strada sia di tipo E e l'occupazione riguardi stalli di sosta o una corsia di marcia. L'unica deroga rilevante riguarda il marciapiede e, secondo la DAC n. 118/2025, la fascia di sosta laterale definita dall'art. 3, comma 1, n. 23, del Codice della strada; tale fascia non coincide con un mero stallo di sosta, richiedendo anche la relativa corsia di manovra e la separazione dalla carreggiata mediante striscia di margine discontinua. Il giudice ha escluso che la normativa emergenziale Covid-19 avesse derogato alle prescrizioni inderogabili sulla sicurezza stradale o autorizzato automaticamente occupazioni sulla viabilità principale. Le censure procedimentali sono state respinte perché il provvedimento aveva natura vincolata: l'omesso preavviso di rigetto non poteva incidere sul contenuto finale, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241/1990. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento: le occupazioni Covid-19, pur semplificate e immediatamente realizzabili, mantengono natura concessoria e non producono una concessione tacita; in assenza della necessaria verifica dei requisiti non può maturare un affidamento tutelabile. Neppure il pagamento dei canoni vale come titolo concessorio, trattandosi del corrispettivo dovuto per l'occupazione concretamente effettuata. La società è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 1.500,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 20 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  Sulle strade di tipo A), B), C) e D) è vietata ogni tipo di occupazione della sede stradale [...] ; sulle strade di tipo E) ed F) l'occupazione della carreggiata può essere autorizzata a condizione che venga predisposto un itinerario alternativo per il traffico ovvero, nelle zone di rilevanza storico-ambientale, a condizione che essa non determini intralcio alla circolazione o pregiudizio della sicurezza stradale.

  La norma non impedisce che la disciplina comunale, mediante il PGTU e il regolamento sulle occupazioni, precluda le occupazioni commerciali sulla sede stradale dell'intera viabilità principale, comprese le strade di tipo E), in ragione della sicurezza della circolazione.

• art. 36, comma 6, d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  La redazione dei piani di traffico deve essere predisposta nel rispetto delle direttive emanate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

  Il PGTU costituisce lo strumento comunale di disciplina del traffico e della sicurezza nei centri abitati; la classificazione stradale in esso contenuta rileva ai fini della disciplina delle occupazioni.

• art. 3, comma 1, n. 23, d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  La fascia di sosta laterale è la parte della strada adiacente alla carreggiata, separata da questa mediante striscia di margine discontinua e comprendente la fila degli stalli di sosta e la relativa corsia di manovra.

  Un mero stallo di sosta non integra una fascia di sosta laterale; occorrono anche la corsia di manovra e la separazione dalla carreggiata mediante striscia di margine discontinua.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La violazione procedimentale relativa al preavviso di rigetto è irrilevante quando il provvedimento è vincolato e l'apporto partecipativo non avrebbe potuto modificarne il contenuto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è stato ritenuto non decisivo nel caso concreto, poiché l'omissione non poteva incidere su un provvedimento vincolato.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  È stato richiamato dall'amministrazione per la dichiarazione di improcedibilità dell'istanza di adeguamento.

• art. 9, comma 3, DAC n. 118/2025

  Sulle strade urbane classificate E) [...] ricomprese nella viabilità principale [...] le occupazioni [...] possono essere concesse solo su marciapiede e sulla fascia di sosta laterale.

  La disposizione è stata applicata come limite alle occupazioni commerciali sulla viabilità principale, consentendole soltanto su marciapiede o fascia di sosta laterale conforme alla definizione del Codice della strada.

• art. 12, commi 1 e 2, DAC n. 21/2021

  Il rilascio della concessione di occupazione suolo pubblico è subordinato al rispetto delle disposizioni del Nuovo Codice della Strada e del vigente Piano Generale del Traffico Urbano. Sulle sedi stradali della viabilità principale non sono consentite nuove occupazioni di suolo pubblico salvo i seguenti casi [...].

  Il divieto di nuove occupazioni sulla viabilità principale è legittimo e preclusivo delle occupazioni commerciali sulla sede stradale, inclusi stalli e spazi di sosta, salvo le specifiche eccezioni previste.

• art. 4-quater, comma 2, regolamento COSAP di Roma Capitale

  Sulle sedi stradali della viabilità principale non sono consentite nuove occupazioni di suolo pubblico.

  Rafforza il divieto comunale di occupazione della sede stradale sulla viabilità principale.

• art. 181 d.l. 34/2020

  La disciplina emergenziale Covid-19 non è stata interpretata come deroga automatica alle prescrizioni del Codice della strada in materia di sicurezza della circolazione.

• art. 5, regolamento per la disciplina del canone patrimoniale di Roma Capitale

  È vietato occupare il suolo pubblico, anche temporaneamente e con qualsiasi mezzo, senza il rilascio di un'apposita concessione preventiva.

  Le occupazioni Covid-19 mantengono natura concessoria e richiedono un titolo preventivo, non potendo essere assimilate a una SCIA o a una concessione tacita.

Massime di principio

• La classificazione di una strada come appartenente alla viabilità principale nel PGTU comunale può costituire il presupposto per vietare le occupazioni commerciali sulla sede stradale, anche quando la strada sia classificata dal Codice della strada come urbana di quartiere di tipo E), purché il divieto sia correlato alla tutela della sicurezza della circolazione e risulti previsto dalla disciplina comunale applicabile.
• La disciplina emergenziale Covid-19 sulle occupazioni di suolo pubblico non deroga alle prescrizioni inderogabili del Codice della strada e alle disposizioni comunali attuative relative alla sicurezza della circolazione; pertanto non consente automaticamente occupazioni commerciali sulla carreggiata, sugli stalli di sosta o su altre parti della sede stradale della viabilità principale.
• Ai fini della disciplina delle occupazioni, la fascia di sosta laterale non coincide con un semplice stallo di sosta: richiede la presenza della relativa corsia di manovra e la separazione dalla carreggiata mediante striscia di margine discontinua, secondo la definizione del Codice della strada.
• Le occupazioni di suolo pubblico Covid-19, anche se soggette a modalità semplificate e realizzabili prima della verifica dei requisiti, conservano natura concessoria; in assenza di un provvedimento concessorio espresso non si forma una concessione tacita né un affidamento tutelabile sulla stabilità dell'occupazione.
• Quando il diniego di una concessione di occupazione di suolo pubblico è imposto da una disciplina vincolante applicabile alla localizzazione richiesta, l'omissione del preavviso di rigetto non determina l'annullabilità del provvedimento se l'apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto modificarne il contenuto.
• Il pagamento dei canoni di occupazione di suolo pubblico non dimostra il rilascio di una concessione e non genera, da solo, un legittimo affidamento, costituendo il corrispettivo dovuto per l'occupazione materialmente effettuata nel regime semplificato.

Come è indicizzato