Sentenza n. 1202/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

L’Azienda ULSS n. 6 Euganea aveva indetto una procedura aperta telematica, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per un servizio integrato di fleet management comprendente manutenzione ordinaria e straordinaria, carrozzeria, soccorso stradale, contact center, prenotazione e gestione degli interventi, gestione dei ricambi e delle garanzie. Il capitolato richiedeva la presenza di almeno un centro di servizio autorizzato in ciascuno dei cinque distretti territoriali dell’Azienda. La gara era stata aggiudicata alla Maurelli, davanti alla EM Fleet e al Consorzio ricorrente. Il Consorzio ha impugnato l’aggiudicazione e l’ammissione delle concorrenti che lo precedevano, deducendo violazione del d.lgs. n. 36/2023, degli artt. 1336 e 1381 c.c., dei principi di risultato e di concorrenza, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, falsità del presupposto, illogicità, irragionevolezza e sviamento. Secondo il Consorzio, Maurelli ed EM avrebbero affidato le prestazioni principali, in particolare quelle manutentive, a officine terze non indicate come subappaltatrici, ausiliarie, mandanti di RTI o consorziate, sottraendole così ai controlli sui requisiti, sul CCNL e sulla congruità dell’offerta. Il ricorrente sosteneva inoltre che l’aggiudicataria avrebbe sostituito integralmente o quasi integralmente la propria prestazione con quella delle officine convenzionate, conservando soltanto attività di coordinamento, contact center e gestione dei flussi, in violazione dell’art. 119 del d.lgs. n. 36/2023. Maurelli e l’Azienda hanno eccepito anche la tardività del ricorso, sostenendo che gli atti erano disponibili sulla piattaforma Sintel dal 20 marzo 2026. Maurelli ha proposto ricorso incidentale subordinato, contestando a sua volta l’ammissione del Consorzio, sul presupposto che, se fosse stata accolta la tesi sull’illegittimo ricorso a officine terze, anche il Consorzio avrebbe dovuto essere escluso.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., dopo la rinuncia del Consorzio ai termini a difesa sul ricorso incidentale. Il ricorso principale è stato rigettato nel merito, prescindendo dall’esame dell’eccezione di tardività. Il Collegio ha ritenuto che la controversia riguardasse l’interpretazione della lex specialis, non la legittimità delle sue clausole, che non erano state impugnate. Non era quindi possibile introdurre in via interpretativa obblighi di proprietà diretta delle officine, di gestione interna dei centri territoriali, di costituzione di RTI, consorzio, avvalimento o subappalto, quando il capitolato richiedeva soltanto la disponibilità di almeno un centro autorizzato in ciascun distretto. Il servizio è stato qualificato come fleet management integrato, non come mero appalto di singole lavorazioni meccaniche. La lex specialis attribuiva infatti rilievo preponderante all’organizzazione, al coordinamento, alla capillarità della rete, al contact center, alla gestione dei tempi di fermo, dei ricambi e delle richieste di intervento; i criteri tecnici assegnavano 35 punti alla capillarità della rete, 20 al contact center e 5 ai tempi di esecuzione. Le officine convenzionate costituivano pertanto articolazioni tecnico-operative della rete organizzata dall’aggiudicataria, mentre il rapporto contrattuale e la responsabilità dell’esecuzione restavano integralmente in capo a Maurelli. Il TAR ha escluso che il ricorso a tali officine integrasse, di per sé, cessione del contratto, sostituzione soggettiva o subappalto occulto. L’art. 119, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023 distingue infatti il subappalto dagli ulteriori subcontratti esecutivi, soggetti a comunicazione alla stazione appaltante, sicché ogni rapporto con terzi non deve essere automaticamente qualificato come subappalto. Gli eventuali profili relativi alla concreta qualificazione dei rapporti con le officine e al rispetto degli obblighi dell’art. 119 riguardano la fase esecutiva e i poteri di vigilanza della stazione appaltante, non la legittimità dell’aggiudicazione. È stata respinta anche l’istanza istruttoria volta ad acquisire le convenzioni tra Maurelli e le officine, ritenute irrilevanti per lo scrutinio dell’aggiudicazione. Sono state rigettate tutte le domande principali, compresa quella di risarcimento in forma specifica o per equivalente. Il ricorso incidentale di Maurelli è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in conseguenza del rigetto del ricorso principale. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza semplificata quando ricorrono i presupposti processuali e le parti sono state sentite; il TAR lo ha applicato dopo la rinuncia ai termini a difesa sul ricorso incidentale.

• art. 119 d.lgs. 36/2023

  Impone all’affidatario di eseguire in proprio le prestazioni, vietando la cessione del contratto e l’integrale affidamento a terzi, ma distingue il subappalto dagli ulteriori subcontratti stipulati per l’esecuzione dell’appalto, soggetti a comunicazione. Il ricorso a terzi non comporta automaticamente subappalto o causa di esclusione.

• art. 3 capitolato speciale

  L’appaltatore deve garantire la presenza almeno di un centro di servizio autorizzato in ciascuno dei distretti che costituiscono l’ambito territoriale di competenza della stazione appaltante

  La clausola richiede la disponibilità territoriale dei centri, senza imporre che siano di proprietà dell’offerente o integrati nella sua organizzazione mediante RTI, consorzio, avvalimento o subappalto.

• art. 15 disciplinare di gara

  I criteri di valutazione dell’offerta tecnica, attribuendo particolare rilievo alla capillarità della rete, al contact center e ai tempi di intervento, confermano che l’oggetto dell’appalto è un servizio integrato di organizzazione e gestione della flotta.

• art. 3, comma 2, c.p.a.

  Il rispetto dei principi di chiarezza e sinteticità degli atti processuali è stato valorizzato ai fini della compensazione delle spese.

• art. 2, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo e le parti cooperano per la realizzazione della ragionevole durata del processo

  La condotta processuale della ricorrente, che ha consentito la definizione immediata del giudizio, è stata considerata ai fini della compensazione delle spese.

Massime di principio

• Nell’interpretazione della lex specialis non possono essere introdotti ex post obblighi partecipativi o modalità esecutive non previste dal testo della gara; se il capitolato richiede soltanto la disponibilità di una rete territoriale di centri autorizzati, tale disponibilità non deve necessariamente risultare da proprietà diretta, RTI, consorzio, avvalimento o subappalto.
• Un servizio di fleet management può essere qualificato come servizio integrato di organizzazione, coordinamento e gestione del processo manutentivo, anziché come mero appalto di lavorazioni meccaniche, quando la lex specialis valorizza soprattutto la gestione centralizzata, la capillarità della rete, il contact center, il monitoraggio degli interventi, la gestione dei ricambi e la riduzione dei tempi di fermo.
• L’utilizzo, da parte dell’aggiudicatario, di una rete di officine convenzionate non integra di per sé sostituzione soggettiva, cessione del contratto o subappalto occulto, quando l’aggiudicatario mantiene il rapporto contrattuale con la stazione appaltante, assume integralmente la responsabilità dell’esecuzione e svolge direttamente le attività organizzative e gestionali centrali.
• L’art. 119 del d.lgs. n. 36/2023 non impone di qualificare automaticamente come subappalto ogni rapporto contrattuale dell’affidatario con soggetti terzi: occorre distinguere il subappalto dagli ulteriori subcontratti esecutivi, la cui disciplina può rilevare nella fase di esecuzione mediante obblighi di comunicazione e controlli della stazione appaltante.
• La concreta qualificazione dei rapporti tra aggiudicatario e rete territoriale e il rispetto degli obblighi esecutivi in materia di subcontratti appartengono, ove non incidano sulla legittimità dell’offerta secondo la lex specialis, alla fase di esecuzione del contratto e ai poteri di vigilanza della stazione appaltante.

Come è indicizzato