Sentenza n. 1423/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d'ufficio la precedente delibera regionale con cui erano state riconosciute un'indennità di funzione e un ristoro per la sospensione dell'attività sanitaria ordinaria durante l'emergenza Covid. Ha dedotto, tra l'altro, il superamento del termine ragionevole, il difetto assoluto di motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico e affidamento, l'insussistenza di vizi originari dell'atto ritirato, la violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento, difetto di istruttoria e violazione delle garanzie partecipative. Ha inoltre contestato la motivazione dell'annullamento fondata sulla mancanza di copertura finanziaria e sul superamento dei limiti di spesa, nonché la limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, sostenendo che dovesse essere computata anche l'attività extra-regionale. È stato chiesto anche il risarcimento dei danni e, in subordine, l'indennizzo previsto per la revoca. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori economici spettanti in base alla legge. Il Collegio ha rilevato d'ufficio la possibile carenza di giurisdizione.

La decisione

Il TAR non ha esaminato nel merito i motivi relativi alla legittimità dell'annullamento d'ufficio, alla limitazione dei ristori, all'affidamento, all'istruttoria o al risarcimento. Ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. La controversia riguarda infatti la spettanza di contributi e ristori previsti dalla disciplina statale e regionale a favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l'attività ordinaria durante l'emergenza Covid. Secondo il Collegio, i criteri di quantificazione risultavano oggettivi e predeterminati, basati sulla riduzione del fatturato e sui costi del lavoro, senza un apprezzamento discrezionale dell'amministrazione in ordine all'an, al quid o al quomodo dell'erogazione. La posizione azionata aveva quindi consistenza di diritto soggettivo. Il TAR ha richiamato, quale precedente specificamente analogo, Cass. civ., Sez. Un., 3 giugno 2024, n. 15404, secondo cui le controversie sulle provvidenze ex art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 spettano al giudice ordinario quando l'amministrazione deve soltanto verificare la sussistenza dei presupposti normativi e rendicontali, senza esercitare discrezionalità attributiva. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha adottato l'annullamento d'ufficio della precedente delibera, ma il TAR non ha esaminato la legittimità concreta dell'esercizio dell'autotutela per difetto di giurisdizione.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Costituisce la base normativa dell'indennità di funzione riconosciuta alle strutture private accreditate, collegata ai costi del personale non coperti dai ricavi.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato [...].

  La disposizione prevede un contributo per i costi fissi sostenuti e rendicontati dalle strutture private accreditate che abbiano sospeso le attività ordinarie, entro il limite massimo predeterminato del 90 per cento del budget; la spettanza della provvidenza, ricorrendone i presupposti, non implica discrezionalità amministrativa sull'an, sul quid o sul quomodo.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Il comma 5-bis si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020 [...].

  Estende l'applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, introdotto dalla l. 27/2020

  Al fine di impiegare il personale sanitario delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell'emergenza, le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti [...].

  Riconosceva alle Regioni la facoltà di rimodulare o sospendere le attività sanitarie differibili e non urgenti, costituendo il presupposto della disciplina dei contributi emergenziali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La Regione aveva prospettato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di pubblici servizi, ma il TAR ha ritenuto che la controversia riguardasse contributi e ristori pubblici e non una controversia riconducibile a tale ipotesi.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi, sovvenzioni e ristori pubblici riconosciuti direttamente dalla legge, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando l'amministrazione deve soltanto verificare la sussistenza dei presupposti normativi e documentali, senza esercitare discrezionalità sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione.
• La natura pubblicistica dell'atto regionale che recepisce o disciplina l'erogazione di un contributo non determina di per sé la giurisdizione del giudice amministrativo: occorre verificare se la posizione sostanziale fatta valere sia un interesse legittimo oppure un diritto soggettivo alla prestazione economicamente predeterminata.
• Le controversie sulla spettanza di contributi emergenziali previsti dall'art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 a favore delle strutture private accreditate che abbiano sospeso l'attività ordinaria durante l'emergenza Covid appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, quando la pubblica amministrazione svolge esclusivamente funzioni di verifica e vigilanza sui presupposti e sulla rendicontazione.
• Il principio generale sul riparto di giurisdizione in materia di contributi vale anche quando la controversia è formalmente diretta contro un provvedimento di annullamento o revoca: resta devoluta al giudice ordinario se l'oggetto sostanziale è la spettanza o la restituzione di una provvidenza vincolata e priva di discrezionalità attributiva.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il proprio difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

Come è indicizzato