Cassazione Civile, Sentenza n. 10105/2021 del 16/04/2021

Esito

La controversia

Gli Orsogna avevano chiesto al Comune un'attestazione che la loro azienda fosse ubicata in "zona degradata" per ottenere contributi POR Molise 2000/2006. Il Comune negò l'attestazione ritenendo che non sussistessero indici di degrado; la Regione escludeva gli istanti dal finanziamento per mancata attestazione sindacale. Gli Orsogna agirono in Tribunale chiedendo l'accertamento della responsabilità e il risarcimento danni per il mancato rilascio dell'attestazione. Il Tribunale aveva ritenuto la giurisdizione del giudice amministrativo; la Corte d'Appello, riformando, aveva invece dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo la posizione degli attori fondata su un diritto soggettivo all'attestazione positiva (anche in base alla delibera di Giunta comunale n.109/02 che, secondo la Corte d'Appello, avrebbe classificato l'intero territorio come degradato). Il Comune ha proposto ricorso per cassazione deducendo violazione delle norme sulla ripartizione di giurisdizione e sostenendo che la posizione degli attori fosse di interesse legittimo e quindi attribuita al giudice amministrativo.

La decisione

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha rigettato il ricorso del Comune e confermato la giurisdizione del giudice ordinario. Le Sezioni Unite hanno ritenuto che il petitum sostanziale fosse la tutela risarcitoria di un diritto soggettivo (ottenere l'attestazione positiva) e che la controversia vertesse sull'erronea ricognizione dello stato dei luoghi compiuta dal Comune, attività meramente accertativa e tecnica non discrezionale, rientrante nella competenza del giudice ordinario. La Corte ha inoltre osservato che le questioni interpretative sollevate dal Comune concernono il merito e non la giurisdizione. Spese a carico del Comune: liquidate in euro 7.200,00 oltre euro 200,00 per esborsi, oltre eventuale contributo unificato previsto.

Norme richiamate

• art. 2, allegato E, legge 2248/1865 (riparto di giurisdizione)

  Richiamata in relazione al criterio generale di riparto di giurisdizione; la Corte applica il criterio del petitum sostanziale per individuare quale giudice sia competente

• art. 7, co. 4 cod. proc. amm. (previgente art. 7 legge 1034/71, come modificato dalla L.205/00)

  Normativa invocata sul riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario; la Corte la valuta alla luce del petitum sostanziale e della natura della posizione dedotta

• Delibera di Giunta Comunale n.109/02 (Comune di Campomarino)

  tutta l'area del territorio comunale ove sono presenti nuclei abitati e le zone rurali nelle aree destinate del vigente PRG a scopi rurali in cui vi sia parimenti la presenza di nuclei abitati

  Atto comunale invocato dalle parti per definire i parametri di "zona degradata"; la sua interpretazione rileva sul merito (se sussisteva o meno il diritto) ma non modifica la regola di competenza giurisdizionale quando la valutazione è tecnicamente vincolata

• Programma Operativo Regionale (POR) Molise 2000/2006

  Quadro normativo regionale che definisce i benefici e i criteri per l'assegnazione delle agevolazioni; collegamento fra attestazione comunale e accesso ai contributi

• Bando regionale (art.10, comma 7, lettera d))

  Prevede l'allegazione dell'attestato del Sindaco quale condizione per la concessione del contributo; la mancanza dell'attestato ha determinato l'esclusione dal finanziamento

• Giurisprudenza di legittimità citata (es. Cass. SS.UU. n.20072/10, n.20350/18, n.21928/18, n.9678/19, n.22550/14, n.16896/06, n.20422/16, n.11587/19)

  Precedenti utilizzati per delineare i criteri di riparto di giurisdizione e distinguere situazioni in cui una certificazione tecnica/accertativa rientra nella competenza del giudice ordinario (erronea ricognizione tecnica) rispetto a ipotesi di discrezionalità amministrativa o controversie sulla fase preventiva/attributiva del beneficio

Massime di principio

• Per il riparto di giurisdizione occorre guardare al petitum sostanziale: ciò che si chiede (tutela risarcitoria di un diritto soggettivo vs annullamento/ricognizione di provvedimento amministrativo) e alla natura intrinseca della posizione dedotta (diritto soggettivo vs interesse legittimo)
• Se la controversia concerne un'erronea ricognizione tecnica/fattuale (atto dovuto di accertamento, applicazione di criteri tecnico-scientifici o statistici) la giurisdizione è generalmente del giudice ordinario
• Se la controversia comporta una valutazione discrezionale, comparazione di interessi pubblici e privati o la fase preventiva/attribuiva di un beneficio ancora non definitivamente riconosciuto, la giurisdizione tende al giudice amministrativo
• La qualificazione come atto "dovuto" o "discrezionale" si ricava dal contenuto normativo e dagli atti di riferimento (es. delibere comunali, bandi): contestare quella qualificazione e gli accertamenti tecnici rileva sul merito, non sulla competenza
• Il fatto che il privato non fosse ancora stato ammesso al finanziamento non esclude automaticamente la giurisdizione ordinaria quando la domanda sia fondata sul vizio della certificazione comunale che avrebbe ostacolato il riconoscimento del diritto
• In ipotesi simili, il ricorso deve chiarire la natura della prestazione richiesta (accertativa tecnica vs atto discrezionale) e documentare il nesso causale fra l'atto comunale e il danno subito per indirizzare correttamente la scelta di giurisdizione
• In fase di patrocinio, è utile articolare distintamente le doglianze di diritto (competenza) e di fatto (merito), evitando di trasformare questioni di competenza in valutazioni di merito che la Corte di legittimità non decide