Sentenza n. 2705/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il provvedimento del GSE che aveva rigettato una RVC relativa a un intervento di recupero del calore delle acque reflue industriali, destinato a ridurre il consumo di gas naturale nel processo di lavaggio dei tessuti. Il rigetto era motivato dalla ritenuta non addizionalità dei risparmi energetici, valutata considerando la maturità tecnologica dell'intervento, lo stato ante operam e il rapporto tra risparmi conseguibili e costi di investimento. In primo grado erano stati dedotti: violazione del d.m. 28 dicembre 2012 e delle Linee guida EEN 9/11; eccesso di potere per illogicità, travisamento, contraddittorietà e sviamento; difetto di motivazione; violazione dei principi di legalità, trasparenza, proporzionalità, certezza del diritto e legittimo affidamento; nonché, con motivi aggiunti, la riconducibilità del potere esercitato dal GSE all'autotutela. In appello la società ha lamentato omessa pronuncia e carenza di motivazione, violazione del principio di non contestazione e dei poteri istruttori del giudice, erronea interpretazione del requisito di addizionalità, indebita considerazione del payback period e degli aiuti di Stato, violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e lesione del legittimo affidamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l'appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha ritenuto non fondata la censura di omessa pronuncia e difetto di motivazione, poiché il GSE aveva indicato, sia nel preavviso di rigetto sia nel provvedimento finale, gli elementi rilevanti per escludere l'addizionalità e la società non aveva fornito, nel procedimento, una dimostrazione concreta e analitica dell'addizionalità tecnologica ed economica. La relazione tecnica prodotta dalla società era successiva al provvedimento impugnato e comunque descriveva soltanto le configurazioni impiantistiche, senza provare l'addizionalità; le deduzioni sul payback costituivano affermazioni unilaterali e indimostrate. Il giudice non era tenuto a ricercare d'ufficio la prova mediante i poteri istruttori, gravando sull'impresa l'onere della dimostrazione del requisito. Il requisito di addizionalità comprende sia l'evoluzione tecnologica sia i profili economici e di mercato: sono esclusi dagli incentivi gli interventi già rappresentativi del mercato, imposti dalla normativa o comunque realizzabili senza incentivo, anche quando il risparmio consenta di recuperare i costi dell'investimento in tempi brevi. Il riferimento all'art. 107 TFUE non comporta l'assimilazione dei certificati bianchi agli aiuti di Stato, ma conferma l'esigenza di evitare che l'incentivo si trasformi in un indebito vantaggio concorrenziale. Il rigetto della RVC rientra nei poteri di verifica, accertamento e controllo del GSE e non costituisce, nel caso concreto, annullamento d'ufficio della PPPM: non è stata rilevata un'irregolarità del progetto, ma la carenza del requisito dell'addizionalità dei risparmi rendicontati. Le valutazioni sull'addizionalità sono espressione di discrezionalità tecnica e non presentavano manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento o abnormità. L'approvazione della PPPM consente soltanto l'accesso alla successiva procedura di rendicontazione e non vincola l'esito delle singole RVC; pertanto non sussiste lesione del legittimo affidamento. Le domande di accertamento del diritto ai certificati bianchi e di condanna del GSE sono state assorbite dal rigetto della domanda principale. La società appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 3.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• d.m. 28 dicembre 2012

  Disciplina il meccanismo dei certificati bianchi e richiede che i risparmi energetici oggetto di incentivo possiedano i requisiti previsti dalla normativa di settore, incluso quello dell'addizionalità.

• Linee guida EEN 9/11

  Sono non addizionali quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato.

  La nozione di addizionalità comprende anche i profili economici e di mercato; i risparmi devono essere calcolati al netto di quelli conseguibili comunque per effetto dell'evoluzione tecnologica, normativa o del mercato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il GSE ha comunicato i motivi ostativi al riconoscimento della RVC, consentendo il contraddittorio procedimentale; la società non ha fornito una dimostrazione concreta dell'addizionalità.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non trova applicazione quando il GSE esercita il potere di verifica e controllo su una RVC rilevando la carenza originaria del requisito dell'addizionalità, senza annullare d'ufficio la PPPM già approvata.

• artt. 63 e 65 c.p.a.

  I poteri istruttori del giudice non sostituiscono l'onere della parte di allegare e provare i fatti costitutivi della propria pretesa.

• art. 64, commi 2 e 3, c.p.a.

  Il principio di non contestazione non supplisce alla mancanza di una prova analitica dell'addizionalità e non opera quando le deduzioni della parte siano state contestate dal GSE.

• art. 107 TFUE

  Il richiamo al divieto di aiuti di Stato è utilizzato come criterio teleologico per evitare che i certificati bianchi attribuiscano un vantaggio concorrenziale privo di reale effetto incentivante, senza qualificare necessariamente i certificati bianchi come aiuti di Stato.

• art. 56 d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Le modifiche normative non hanno mutato la natura del potere di controllo e decadenza, né lo hanno trasformato in autotutela; gli eventuali presupposti dell'art. 21-nonies si aggiungono a quelli propri del potere senza mutarne la natura.

• art. 34 c.p.a.

  La domanda di condanna del GSE a porre in essere le attività necessarie al riconoscimento dei certificati bianchi è stata assorbita dal rigetto della domanda di annullamento.

Massime di principio

• Nel meccanismo dei certificati bianchi, il requisito dell'addizionalità deve essere provato dall'impresa proponente e comprende non solo l'evoluzione tecnologica, ma anche quella normativa e del mercato, inclusi i profili economici dell'intervento.
• Sono incentivabili soltanto gli interventi concretamente aggiuntivi rispetto a quelli che sarebbero stati realizzati senza incentivo; devono essere esclusi i risparmi derivanti da tecnologie già rappresentative del mercato, da obblighi normativi o da interventi economicamente autosufficienti in tempi brevi.
• L'approvazione della proposta di progetto e programma di misura non determina il riconoscimento dell'incentivo: la successiva RVC costituisce oggetto di autonoma istruttoria e deve essere verificata anche quanto al requisito dell'addizionalità.
• Il rigetto di una RVC per carenza dell'addizionalità, accertata nell'ambito dell'attività di verifica e controllo, non costituisce annullamento d'ufficio della precedente approvazione della PPPM quando non venga contestata l'irregolarità del progetto, ma la mancanza del requisito dei risparmi rendicontati.
• Le valutazioni del GSE sull'addizionalità costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irragionevolezza, irrazionalità o palese travisamento dei fatti.
• Il giudice amministrativo non può sostituirsi alla parte nell'assolvimento dell'onere di provare l'addizionalità mediante l'esercizio dei propri poteri istruttori; una relazione tecnica successiva al provvedimento impugnato non può fondare un vizio motivazionale dell'atto e, comunque, deve contenere una dimostrazione analitica del requisito.

Come è indicizzato