Corte di giustizia, Sentenza C-588/22

Aiuto di Stato alla ricapitalizzazione di Finnair e appello di Ryanair

La pronuncia riguarda un ricorso in appello ex articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia contro la sentenza del Tribunale nella causa T-657/20, relativa alla decisione della Commissione che aveva dichiarato compatibile con il mercato interno l’aiuto concesso dalla Repubblica di Finlandia a Finnair plc nel contesto della pandemia da COVID-19. La Corte esamina quattro motivi di appello con cui Ryanair contestava la compatibilità della misura, la deroga ad alcune condizioni del Temporary Framework e l’assenza di violazioni procedurali o di motivazione.

Contesto fattuale e procedurale

La Finlandia aveva notificato alla Commissione, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, una misura di ricapitalizzazione di Finnair mediante aumento di capitale riservato agli azionisti, per un importo compreso tra 499 e 512 milioni di euro. La misura si inseriva in un più ampio intervento che comprendeva anche una garanzia statale su un prestito di 600 milioni di euro, già dichiarata compatibile con il mercato interno con decisione del 18 maggio 2020. La Commissione, con decisione del 9 giugno 2020, ha approvato la ricapitalizzazione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, valutando anche gli effetti cumulativi delle due misure. Ryanair ha impugnato la decisione davanti al Tribunale deducendo, in sintesi, violazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE; violazione dei principi di non discriminazione, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi; difetto di istruttoria e di motivazione. Il Tribunale ha respinto il ricorso e Ryanair ha proposto appello.

Normativa e quadro di riferimento

La Corte richiama in particolare:

• articolo 107, paragrafi 1 e 3, lettera b), TFUE;
• articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE;
• articolo 18 TFUE;
• articolo 296, secondo comma, TFUE;
• il Temporary Framework per gli aiuti di Stato adottato dalla Commissione nel marzo 2020 e successivamente modificato. Sono richiamate anche le decisioni della Commissione C(2020) 3387 final e C(2020) 3970 final.

Primo motivo: compatibilità ex articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE

Ryanair sosteneva, anzitutto, che il Tribunale avesse errato nel ritenere che la misura non dovesse, da sola, porre rimedio alla grave perturbazione dell’economia finlandese. La Corte respinge la censura chiarendo che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE richiede solo che l’aiuto contribuisca a tale obiettivo, non che lo realizzi in via esclusiva. Se si richiedesse che l’aiuto sia autosufficiente, la deroga perderebbe gran parte della sua efficacia pratica, poiché gli Stati membri sarebbero spesso disincentivati dal ricorrervi. La Corte conferma inoltre che la Commissione non era tenuta a dimostrare che Finnair avrebbe necessariamente cessato ogni attività in assenza dell’intervento. È sufficiente che la misura consenta di preservare la viabilità dell’impresa e di contribuire a evitare che le difficoltà della stessa aggravino la perturbazione economica già in atto.

Deroga ad alcune condizioni del Temporary Framework

La Corte conferma poi che la Commissione può, in circostanze eccezionali, autorizzare un aiuto anche se non soddisfa in ogni dettaglio il Temporary Framework, purché motivi la particolarità del caso. Nel contesto della pandemia, caratterizzato da urgenza e rapida evoluzione, la Commissione non era vincolata in modo assoluto a tutte le condizioni del framework. Sul punto specifico:

• il meccanismo di step-up della remunerazione del capitale pubblico è stato ritenuto non adatto alla struttura della ricapitalizzazione di Finnair, perché il capitale era sottoscritto in proporzione tra Stato e investitori privati già esistenti;
• il divieto di acquisire partecipazioni in altre imprese è stato ritenuto non necessario nella fattispecie, perché l’operazione non comportava un aumento della quota statale e un’applicazione letterale avrebbe alterato la struttura azionaria preesistente;
• il divieto di distribuzione di dividendi è stato considerato non imprescindibile, alla luce della forte partecipazione privata e dell’esigenza di incentivare nuovi sottoscrittori in un settore colpito dalla crisi. La Corte conclude che la deroga a tali requisiti, debitamente giustificata dalla specificità della misura, non era sufficiente a far sorgere seri dubbi sulla compatibilità dell’aiuto.

Market power significativo e controllo giurisdizionale

Ryanair lamentava che il Tribunale avesse omesso di censurare la mancata valutazione del potere di mercato significativo di Finnair ai sensi del punto 72 del Temporary Framework. La Corte respinge anche questa censura: il concetto di significant market power non è definito dal framework e il Tribunale ha svolto un controllo sufficiente sulla valutazione della Commissione, senza sostituirsi a essa. La Corte osserva altresì che la critica di Ryanair mirava in sostanza a rimettere in discussione l’apprezzamento dei fatti e delle prove, senza dimostrare un’alterazione manifesta degli elementi probatori.

Bilanciamento tra effetti positivi e negativi dell’aiuto

La Corte ribadisce un principio già affermato nella propria giurisprudenza: l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE non impone alla Commissione di bilanciare nuovamente gli effetti benefici e quelli negativi dell’aiuto sulle condizioni degli scambi e sulla concorrenza. Tale bilanciamento è già incorporato dalla scelta del Trattato di prevedere la deroga per casi eccezionali di particolare peso, come la grave perturbazione dell’economia di uno Stato membro. Ne consegue che il Tribunale ha correttamente escluso l’esistenza di un obbligo autonomo di ponderazione comparativa nella valutazione della compatibilità della misura.

Secondo motivo: non discriminazione e proporzionalità

Quanto alla discriminazione, la Corte afferma che un aiuto individuale comporta per sua natura un trattamento differenziato rispetto alle altre imprese, ma ciò non lo rende di per sé illegittimo: la legittimità va valutata nel quadro dell’articolo 107 TFUE. Inoltre, l’articolo 18 TFUE non si applica autonomamente quando il Trattato contiene disposizioni specifiche, come l’articolo 107, che consentono differenze di trattamento purché rispondano alle condizioni della deroga. Sotto il profilo della proporzionalità, la Corte ritiene che la Finlandia non fosse obbligata a estendere la misura ad altri operatori. Un aiuto concesso a un’unica impresa può essere proporzionato se resta entro i limiti di quanto necessario e appropriato per conseguire l’obiettivo perseguito, in questo caso la salvaguardia della liquidità e della viabilità di Finnair.

Terzo motivo: libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi

La Corte respinge anche la censura relativa alla pretesa violazione delle libertà fondamentali. Le restrizioni che derivano dalla natura selettiva dell’aiuto non costituiscono, in quanto tali, una violazione autonoma delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi. Quando la scelta del beneficiario è inseparabile dall’oggetto stesso della misura, la sua compatibilità deve essere esaminata nell’ambito del procedimento sugli aiuti di Stato. Ryanair non ha dimostrato effetti restrittivi ulteriori rispetto a quelli intrinseci a un aiuto selettivo concesso conformemente all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

Quarto motivo: obbligo di motivazione

La Corte ricorda che, per una decisione di non sollevare obiezioni adottata ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, è sufficiente una motivazione sintetica ma chiara, che consenta di comprendere perché la Commissione non ha ravvisato serie difficoltà di valutazione. Nel caso di specie, il Tribunale ha correttamente ritenuto che la decisione fosse sufficientemente motivata, poiché spiegava perché alcuni argomenti sollevati da Ryanair non erano rilevanti o erano già stati esaminati. Le critiche di Ryanair riguardavano in realtà il merito della decisione, non il difetto di motivazione come vizio procedurale.

Esito

La Corte respinge integralmente l’appello. Ryanair è condannata alle spese del giudizio di legittimità; la Repubblica di Finlandia, interveniente, sopporta le proprie spese.