Sentenza n. 5714/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la delibera comunale deducendo: l'insussistenza dei presupposti per la risoluzione mediante clausola risolutiva espressa, ritenuta generica e non riferibile all'obbligo di prestare una fideiussione; la non imputabilità dell'inadempimento, poiché la società si sarebbe rivolta a intermediari assicurativi autorizzati e non sarebbe stata consapevole della falsità della polizza; la difformità tra la comunicazione di avvio del procedimento e la motivazione del provvedimento finale; la violazione dei principi di proporzionalità, correttezza e buona fede, anche per la brevità del termine concesso per sostituire la garanzia; l'incompetenza della Giunta, sostenendo che la decisione avrebbe dovuto essere assunta dal Consiglio comunale in applicazione del principio del contrarius actus; la violazione delle Norme tecniche operative del Piano degli interventi per la mancata diffida ad adempiere; il difetto di motivazione e lo sviamento, assumendo che il Comune avesse utilizzato la risoluzione per far decadere la scheda norma; infine, in via subordinata, il diritto alla restituzione di euro 187.187,00 versati quale acconto del contributo di sostenibilità. In appello la società ha contestato il rigetto integrale pronunciato dal TAR Veneto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le censure relative alla caducazione dell'accordo e alla competenza della Giunta. Ha ritenuto che l'accordo di pianificazione rientrasse tra le convenzioni urbanistiche e che, in base all'art. 28, comma 5, n. 4, della legge urbanistica, dovesse prevedere congrue garanzie finanziarie. La clausola risolutiva espressa, riferita agli obblighi degli artt. 4, 6 e 7 dell'accordo, comprendeva anche l'obbligo previsto dall'art. 7.4 di mantenere una fideiussione valida ed efficace a garanzia del contributo di sostenibilità; la formulazione relativa alla garanzia già prestata al momento della stipula non escludeva l'obbligo di conservarne l'efficacia per tutta la durata dell'accordo. Quanto alla non imputabilità, l'onere della prova gravava sulla società ai sensi dell'art. 1218 c.c.; gli elementi relativi al ricorso a intermediari autorizzati non erano sufficienti, anche perché, ricevuta dal Comune la segnalazione della presumibile falsità della polizza e la comunicazione di avvio del procedimento, la società non si era prontamente attivata per reperire una nuova garanzia o proporre soluzioni alternative. La comunicazione di avvio aveva illustrato con sufficiente chiarezza la criticità della fideiussione e la possibile caducazione dell'accordo; la successiva risoluzione non era intervenuta a sorpresa. Sono state quindi respinte anche le doglianze sulla proporzionalità, sulla buona fede e sulla brevità del termine. È stata confermata la competenza della Giunta, poiché la decadenza dell'accordo non richiedeva una nuova pianificazione urbanistica, ma determinava l'applicazione di previsioni regolative già approvate dal Consiglio comunale per il caso di mancanza o inefficacia degli accordi operativi. È stato invece accolto il motivo sulla restituzione delle somme: la delibera conteneva soltanto una dichiarazione priva di base normativa o di adeguata determinazione circa la sorte delle somme versate. La risoluzione produce effetti retroattivi e comporta l'obbligo di restituire le prestazioni rimaste prive di causa, ai sensi degli artt. 1458 e 2033 c.c. L'appello è stato pertanto accolto parzialmente, con accertamento del diritto della società alla restituzione di euro 187.187,00 e condanna del Comune al pagamento. Le spese del doppio grado sono state compensate per metà; per la restante metà la società è stata condannata a pagare al Comune euro 2.500,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 28, comma 5, n. 4, l. 1150/1942

  congrue garanzie finanziarie per l’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione

  Le convenzioni urbanistiche devono prevedere garanzie finanziarie adeguate all'adempimento degli obblighi assunti dal soggetto attuatore.

• art. 11, comma 4-bis, l. 241/1990

  La società lo ha invocato per sostenere la competenza dell'organo competente all'adozione del provvedimento urbanistico; la censura è stata respinta perché la decadenza dell'accordo non comportava nuova pianificazione.

• art. 1218 c.c.

  L'onere di provare l'impossibilità dell'adempimento non imputabile grava sul debitore; la società non ha dimostrato l'assenza di imputabilità della mancata prestazione di una garanzia valida ed efficace.

• art. 1456 c.c.

  La clausola risolutiva espressa può essere validamente attivata quando l'inadempimento riguarda l'obbligo contrattuale chiaramente ricompreso nella clausola; nel caso concreto essa comprendeva l'obbligo di mantenere efficace la fideiussione.

• art. 1458 c.c.

  La risoluzione del contratto ha effetto retroattivo tra le parti e determina l'obbligo di restituzione delle prestazioni già eseguite rimaste prive di causa.

• art. 2033 c.c.

  Le prestazioni ricevute in esecuzione del contratto risolto devono essere restituite secondo i principi della ripetizione dell'indebito, quando siano rimaste prive di causa.

• artt. 42 e 48 d.lgs. 267/2000

  Le disposizioni sono state richiamate nella censura sulla competenza, ma il Consiglio di Stato ha ritenuto competente la Giunta per la mera applicazione delle previsioni urbanistiche già approvate.

• artt. 2 e 155 delle Norme tecniche operative del Piano degli interventi

  La disciplina del Piano distingue previsioni regolative, operative e programmatiche; la decadenza dell'accordo operativo consente l'applicazione delle previsioni regolative già approvate, senza necessità di nuova pianificazione.

Massime di principio

• Nelle convenzioni urbanistiche, l'obbligo di prestare una garanzia finanziaria adeguata deve essere interpretato in modo da comprendere anche il mantenimento di una garanzia valida ed efficace per tutta la durata degli obblighi convenzionali, quando ciò sia necessario ad assicurare il pagamento garantito.
• Una clausola risolutiva espressa non è generica quando, mediante il rinvio a specifiche disposizioni dell'accordo, individua un insieme determinabile di obblighi, tra i quali rientra anche l'obbligo di prestare o mantenere una garanzia finanziaria conforme al modello legale.
• Ai sensi dell'art. 1218 c.c., il debitore che invoca la non imputabilità dell'inadempimento deve dimostrare l'impossibilità della prestazione non imputabile; il mero ricorso a intermediari autorizzati non esclude tale responsabilità se, dopo la contestazione dell'inefficacia della garanzia, il debitore non si attiva tempestivamente per sostituirla o offrire adeguate garanzie alternative.
• La comunicazione di avvio del procedimento è sufficientemente coerente con il provvedimento finale quando rappresenta la criticità sostanziale, l'inefficacia della garanzia e la necessità di una pronta attivazione del privato, anche se la qualificazione giuridica dell'esito finale non coincide perfettamente con quella prospettata in avvio.
• La decadenza di un accordo urbanistico operativo, quando determina soltanto l'applicazione di previsioni regolative già approvate dal Consiglio comunale per l'ipotesi di mancanza o inefficacia dell'accordo, non costituisce nuova pianificazione e può essere adottata dalla Giunta se tale competenza risulta dalla disciplina comunale applicabile.
• La risoluzione del contratto comporta, per effetto della retroattività prevista dall'art. 1458 c.c., la restituzione delle prestazioni già eseguite rimaste prive di causa; l'amministrazione non può escludere tale obbligo con una mera dichiarazione priva di specifica base normativa o contrattuale.

Come è indicizzato