Sentenza n. 3876/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società appellante, proprietaria di un immobile situato in parte nel Parco Agrario del Tergola e nella fascia di rispetto di 150 metri dal corso d'acqua Tergola, contestava la sentenza del TAR Veneto che aveva respinto il ricorso contro il diniego comunale di sanatoria relativo a difformità edilizie e alla realizzazione di una piscina interrata. L'appello deduceva, anzitutto, che il TAR avesse introdotto una nuova ragione ostativa alla sanatoria, non contenuta negli atti amministrativi né dedotta dalle amministrazioni, sostituendosi all'amministrazione e violando il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, l'art. 34, comma 2, c.p.a. e il divieto di motivazione postuma. Nel merito, l'appellante sosteneva che il TAR avesse erroneamente qualificato la piscina interrata come nuovo volume non sanabile ai sensi dell'art. 167 d.lgs. 42/2004. Deduceva inoltre il difetto di motivazione e di istruttoria del parere negativo della Soprintendenza, fondato su formule generiche quali "alterazione significativa", senza descrivere le caratteristiche concrete dell'opera né spiegare il nesso tra intervento e pregiudizio paesaggistico. Venivano poi dedotte la contraddittorietà del parere rispetto ai precedenti pareri favorevoli del Comune e della Commissione edilizia integrata, l'incompetenza della Soprintendenza a interpretare le norme urbanistiche comunali e a valutare la compatibilità dell'opera con un parco di interesse locale gestito dal Comune, nonché l'illegittimità degli artt. 31 delle NTA del PRG e 45 delle NTA del PI, ove interpretati come fonte di un vincolo di inedificabilità assoluta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha rilevato che il primo giudice non aveva esaminato la congruità del parere della Soprintendenza, ma aveva introdotto autonomamente la ragione secondo cui la piscina non avrebbe potuto in ogni caso beneficiare della sanatoria paesaggistica. Tale ragione non risultava dal parere della Soprintendenza, non era stata posta a fondamento del diniego comunale e non era stata dedotta dalle amministrazioni resistenti; il suo impiego da parte del giudice costituiva quindi sostituzione nell'esercizio del potere amministrativo, in violazione dell'art. 34, comma 2, c.p.a., del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e del divieto di motivazione postuma. Il Collegio ha inoltre ritenuto fondati i rilievi sostanziali: il parere della Soprintendenza non descriveva adeguatamente le caratteristiche concrete della piscina, utilizzava formule stereotipate e non esplicitava il rapporto tra intervento e pregiudizio paesaggistico. In presenza dei precedenti pareri favorevoli del Comune e della Commissione edilizia integrata, sarebbe stata necessaria una motivazione rafforzata. Il parere risultava altresì viziato da incompetenza relativa nella parte concernente il Parco Agrario del Tergola, qualificato come parco di interesse locale istituito e gestito dal Comune: la valutazione di compatibilità urbanistico-ambientale spettava all'ente gestore e la Soprintendenza non poteva pronunciarsi sull'interpretazione delle NTA comunali. Sono stati pertanto annullati gli atti impugnati, con salvezza delle ulteriori valutazioni e dei provvedimenti dell'autorità competente. Il Comune e la Soprintendenza sono stati condannati in solido, con riparto interno al 50 per cento, al pagamento di 3.000 euro di spese per il doppio grado di giudizio.

Norme richiamate

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice di primo grado ha dunque introdotto una ragione ostativa nuova, sostituendosi all’amministrazione nell’esercizio del potere discrezionale, in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può sostituirsi all'amministrazione introducendo autonomamente una ragione ostativa non contenuta nel provvedimento impugnato e non dedotta dalle parti.

• art. 3 c.p.a.

  È richiamato dall'appellante in relazione alla portata del sindacato giurisdizionale e al divieto di sostituzione del giudice all'amministrazione.

• art. 112 c.p.c.

  È richiamato dall'appellante a sostegno del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• art. 3 l. 241/1990

  L'obbligo di esplicitare le ragioni del provvedimento grava sull'amministrazione; il giudice non può integrare con una motivazione propria la ragione ostativa dell'atto.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  La decisione censura l'utilizzo, da parte del TAR, della norma per introdurre una ragione generale di non sanabilità non contenuta negli atti amministrativi; non accoglie una qualificazione automatica della piscina come volume nuovo ostativo.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Richiamato dall'appellante in relazione alla competenza e alla disciplina dell'autorizzazione paesaggistica.

• artt. 142 ss. d.lgs. 42/2004

  Richiamati dall'appellante per sostenere che i vincoli paesaggistici comportano un regime di inedificabilità relativa e non assoluta.

• artt. 18 e 27 l.r. Veneto n. 40/1984

  La decisione valorizza la disciplina regionale nella parte in cui attribuisce al Comune, quale ente gestore del parco di interesse locale, la valutazione di compatibilità urbanistico-ambientale.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo non può introdurre autonomamente una ragione ostativa alla pretesa del privato che non sia contenuta nel provvedimento impugnato né dedotta dall'amministrazione, poiché ciò determina una sostituzione nell'esercizio del potere amministrativo e viola il divieto di motivazione postuma.
• Il parere paesaggistico negativo deve descrivere le caratteristiche concrete dell'intervento, individuare gli specifici valori paesaggistici tutelati ed esplicitare il nesso causale tra opera e pregiudizio paesaggistico; formule stereotipate o meramente assertive non sono sufficienti.
• Quando l'autorità statale si discosta da precedenti valutazioni favorevoli espresse dagli organi comunali competenti nel medesimo procedimento, il parere negativo deve contenere una motivazione rafforzata, idonea a spiegare le ragioni del dissenso.
• La Soprintendenza non può sostituirsi all'ente locale nella valutazione della compatibilità urbanistica di un intervento con le norme tecniche comunali né nell'interpretazione di tali norme.
• Per i parchi di interesse locale istituiti e gestiti dal Comune, la valutazione di compatibilità urbanistico-ambientale spettante all'ente gestore non può essere esercitata dalla Soprintendenza in via sostitutiva; il provvedimento statale adottato su tale materia è viziato da incompetenza relativa.

Come è indicizzato