Circolare n. 25/E del 6/08/2014

Prevenzione e contrasto dell’evasione – Anno 2014 – Indirizzi operativi

La circolare definisce la strategia dell’Agenzia delle Entrate per il 2014 in materia di prevenzione e contrasto dell’evasione e dell’elusione fiscale. L’impostazione è fondata sul miglioramento qualitativo dei controlli, sulla selezione mirata delle posizioni a rischio, sul presidio del rapporto con il contribuente tramite il contraddittorio e sul rafforzamento del coordinamento con gli altri enti istituzionali e con la Guardia di finanza.

Premessa e criteri generali di azione

L’Agenzia è chiamata a contribuire agli obiettivi della legge delega fiscale e del decreto-legge n. 66 del 2014, con particolare riguardo alla stima e al monitoraggio dell’evasione e al rafforzamento dell’attività di controllo. La circolare richiama le linee direttive dell’Atto di indirizzo ministeriale per il triennio 2014-2016, che pongono al centro:

• l’ulteriore incremento della qualità degli accertamenti;
• la scelta appropriata della tipologia di controllo;
• la riduzione del tax gap attraverso l’emersione di maggiore base imponibile.

Viene attribuita particolare importanza al contraddittorio con il contribuente, sia nella fase istruttoria sia negli istituti deflattivi e definitori della pretesa tributaria. Il confronto preventivo è descritto come strumento utile sia a garantire trasparenza e collaborazione, sia a migliorare l’attendibilità della valutazione dell’Ufficio.

Coordinamento istituzionale e analisi del rischio

La circolare insiste sulla necessità di consolidare i rapporti con i soggetti istituzionali che possono generare o supportare attività accertative, tra cui Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Procure della Repubblica, INPS, INAIL, SIAE ed enti territoriali. Con la Guardia di finanza il rapporto deve restare improntato a collaborazione e coordinamento; analogamente, va rafforzata la collaborazione con Equitalia per migliorare l’attività di riscossione.

Il fulcro dell’azione di controllo è individuato in una strutturata analisi del rischio, calibrata per macro-tipologia di contribuenti e basata anche su dati territoriali, studi economici, applicazioni informatiche e database db Geo, tenendo conto del contesto di crisi economica. L’obiettivo è intercettare i settori più esposti a evasione ed elusione, con particolare attenzione ai fenomeni più gravi e distorsivi della concorrenza, soprattutto nel comparto IVA.

Criteri operativi per gli uffici

Nello svolgimento dei controlli gli uffici devono:

• privilegiare gli elementi che possono generare maggiori imposte accertabili, tralasciando rilievi di scarso rilievo o meramente formali;
• valutare con attenzione il rischio IVA e le ricadute sulle altre imposte;
• orientare le lavorazioni verso annualità più recenti per migliorare la riscossione;
• approfondire comportamenti evasivi o elusivi ripetuti in aree territoriali specifiche, anche per individuare l’eventuale soggetto che li ha originati;
• ridurre la conflittualità mediante strumenti partecipativi e deflattivi del contenzioso;
• usare con prudenza gli strumenti presuntivi di ricostruzione del reddito, evitando pretese non coerenti con la realtà economica del contribuente;
• concentrare l’attività sui settori a più alto tax gap e su quelli meno controllati negli anni precedenti.

Le attività istruttorie esterne, di regola, possono essere orientate sull’anno d’imposta 2012, salvo esigenze diverse derivanti dall’analisi del rischio. Viene inoltre richiamato l’uso dell’applicativo “Spesometro integrato”, relativo agli anni 2010 e 2011, come supporto alla selezione e comprensione dei rapporti tra operatori commerciali.

Grandi contribuenti

Per i grandi contribuenti è previsto il consolidamento dell’attività di tutoraggio mediante l’analisi della singola posizione fiscale, così da rendere più attendibile la valutazione prognostica del rischio. Nei casi in cui il rischio alto non sia stato riscontrato negli anni precedenti, o l’evento che lo aveva determinato non si sia verificato, il tutoraggio può ridursi a un sintetico aggiornamento della scheda di rischio, limitato alle ultime dichiarazioni e al bilancio d’esercizio, se non emergono nuovi elementi significativi.

La circolare dà continuità al progetto pilota di “Regime di adempimento collaborativo”, collegato ai modelli internazionali di cooperative compliance e finalizzato all’analisi dei sistemi di controllo interno orientati alla gestione del rischio fiscale. Al termine della prima fase è previsto il coinvolgimento delle Direzioni Regionali per l’esame degli esiti e per eventuali contributi tecnici al legislatore.

Sul piano dei controlli, le strutture regionali devono orientare l’attività verso fattispecie che rappresentano reale evasione o elusione, ad esempio la delocalizzazione dei redditi verso paesi a fiscalità più favorevole. In materia di prezzi di trasferimento, l’adesione al regime degli oneri documentali non esclude di per sé il controllo, che va però selezionato solo in presenza di ulteriori motivazioni.

Viene inoltre richiesta priorità alle situazioni che possono incidere sul credito erariale, come erogazione di rimborsi, decadenza di polizze fideiussorie o rilevanti esposizioni debitorie, nonché ai fenomeni di pianificazione fiscale aggressiva.

Imprese di medie dimensioni

Per le imprese di medie dimensioni la circolare raccomanda un maggiore coordinamento regionale, soprattutto per i gruppi di imprese, con possibile istituzione di nuclei misti tra Direzioni Provinciali e Ufficio Grandi Contribuenti. La Direzione Regionale deve inoltre supervisionare l’analisi del rischio condotta dalle Direzioni Provinciali, con particolare attenzione alle imprese medio-grandi con fatturato superiore a 25 milioni di euro, ai fenomeni di evasione/elusione nei gruppi societari e al turnover territoriale delle imprese.

Particolare rilievo assume la mappatura delle imprese presenti in provincia e il censimento dei rischi, anche nei casi di migrazione dalla categoria dei grandi contribuenti a quella delle medie dimensioni. Per tale comparto è auspicata la sperimentazione di modelli di controllo mutuati dai grandi contribuenti, incluso il tutoraggio, oltre al coordinamento con gli altri organi dell’Amministrazione finanziaria.

Imprese minori e lavoratori autonomi

Nel comparto delle imprese di minori dimensioni e dei lavoratori autonomi la programmazione deve basarsi su analisi del rischio e sulle liste selettive e applicativi di supporto trasmessi nel corso dell’ultimo periodo del 2013 e del primo semestre 2014. Per i soggetti interessati dagli studi di settore, la circolare richiama le attività di selezione dei contribuenti destinatari delle comunicazioni sulle anomalie degli indicatori economici e ribadisce l’esigenza di verificare il diritto al regime premiale previsto dall’art. 10, commi 9-13, del D.L. n. 201 del 2011.

La norma sul regime premiale riconosce vantaggi ai contribuenti congrui, coerenti e normali che abbiano comunicato correttamente i dati rilevanti. In caso di omessa o infedele presentazione dei modelli degli studi di settore, l’art. 39, secondo comma, lettera d-ter, del D.P.R. n. 600 del 1973 consente l’accertamento induttivo quando la divergenza tra ricavi o compensi stimati correttamente e quelli dichiarati supera il 15% o comunque euro 50.000.

La circolare sottolinea che i dati degli studi di settore devono essere usati soprattutto come strumento di selezione e non solo come fonte di accertamento. Particolare attenzione è dedicata all’accesso breve, che deve essere rivolto anche a individuare eventuali abusi nel regime premiale e richiede personale formato specificamente, nonché una forte sinergia tra Uffici Territoriali e Uffici Controllo.

Per le indagini finanziarie, lo strumento deve essere utilizzato solo dopo un’adeguata analisi del rischio e preferibilmente quando è già in corso un’attività istruttoria. Il suo impiego è raccomandato soprattutto nei controlli verso professionisti, ma sempre evitando richieste su importi poco rilevanti o chiaramente legati a spese personali e familiari. Va valorizzato il contraddittorio preventivo, considerata la rilevanza delle presunzioni dell’art. 32 del D.P.R. n. 600 del 1973, e l’uso delle presunzioni deve essere improntato a proporzione e ragionevolezza, senza automatismi.

Enti non commerciali, ONLUS, cooperative e settore agricolo

Per gli enti non commerciali la circolare invita a concentrare i controlli sui soggetti che si presentano come non profit ma svolgono in realtà attività commerciali, evitando invece di colpire situazioni di minima rilevanza sociale, come attività rivolte a giovani, anziani o soggetti svantaggiati.

Per le ONLUS l’azione deve verificare che le attività esercitate rientrino effettivamente tra quelle meritevoli previste dalla normativa, evitando contestazioni meramente formali che danneggerebbero organizzazioni del volontariato. Per le organizzazioni di volontariato iscritte nei registri regionali o provinciali, le Direzioni Regionali devono promuovere accordi o protocolli con gli enti territoriali per acquisire dati e informazioni utili al controllo.

Quanto alle società cooperative, l’attenzione deve essere rivolta in particolare ai soggetti che si qualificano come cooperative senza essere iscritti all’Albo e a quelli che presentano specifici indicatori di rischio, tra cui crediti IVA elevati non giustificati, perdite sistematiche, brevi periodi di attività, incoerenze gestionali e omissioni negli studi di settore.

Per il settore agricolo, i controlli devono essere indirizzati prioritariamente alle imprese che svolgono attività connesse di manipolazione, commercializzazione e trasformazione di prodotti agricoli acquistati soprattutto da terzi, nonché ai casi in cui l’attività agricola sia usata come schermo per vere imprese commerciali di ristorazione o alberghiere, spesso sotto forma di agriturismo.

Persone fisiche e redditometro

Nel 2014 trova applicazione la disciplina del redditometro di cui all’art. 38, commi quarto e seguenti, del D.P.R. n. 600 del 1973 e al D.M. 24 dicembre 2012. A supporto delle attività di analisi del rischio e determinazione sintetica del reddito è stato predisposto il nuovo applicativo “VE.R.DI.”, che deve essere utilizzato da tutte le Direzioni Provinciali con spirito propositivo per contribuire al suo miglioramento.

La selezione dei soggetti a rischio deve essere particolarmente accurata, per avviare il procedimento solo nei casi di scostamenti significativi tra reddito dichiarato e capacità di spesa. L’analisi delle posizioni può avvalersi anche di altri strumenti di selezione e controllo, qualora più idonei alla fattispecie concreta.

Elemento essenziale è il contraddittorio, nel quale devono essere attentamente valutate le prove offerte dal contribuente. Le verbalizzazioni dei momenti di confronto devono evidenziare documentazione giustificativa e argomentazioni logiche, evitando pretese non coerenti con la reale capacità contributiva.

La circolare tratta poi le altre attività di controllo sulle persone fisiche in materia di imposte dirette, ricordando le “liste selettive” e distinguendo tra:

• controlli su oneri dedotti, detrazioni e ritenute, gestiti centralmente con richieste documentali ex art. 36-ter del D.P.R. n. 600 del 1973 e, in parte, con comunicazioni automatiche;
• accertamenti parziali automatizzati basati su incroci tra diverse tipologie reddituali, con l’applicazione G.I.A.R.A. e I.Con.A., relativi anche a redditi fondiari, di lavoro dipendente, di partecipazione, diversi, autonomo e soggetti a tassazione separata.

Attività antifrode

Le strutture antifrode centrali e regionali devono proseguire il contrasto alle frodi fiscali in coordinamento con gli altri enti e con il supporto delle strutture provinciali. È previsto anche il trasferimento di esperienze e tecniche operative tramite percorsi formativi teorico-pratici dedicati ai funzionari delle Direzioni Provinciali.

Il contrasto deve rimanere particolarmente incisivo nei confronti di frodi intracomunitarie, false lettere d’intento e compensazioni di crediti erariali inesistenti. Per queste ultime, la circolare segnala la diffusione nel settore del facility management e invita a monitoraggi costanti, con definizione del contesto e del perimetro societario e, se necessario, azioni coordinate sul territorio.

È inoltre richiamato il fenomeno delle indebite compensazioni per il pagamento di somme iscritte a ruolo, anche tramite la procedura Moni.C. Altre aree di vigilanza riguardano le immatricolazioni di autoveicoli con regimi di deroga al versamento IVA tramite modello F24 e la concreta applicazione dell’art. 27 del D.L. n. 78 del 2010, che consente l’esclusione dal VIES dei soggetti a rischio.

Quando emergano criticità fiscali connesse a frodi, gli operatori intracomunitari devono essere segnalati per l’esclusione immediata dal VIES; se mancano i presupposti oggettivi o soggettivi dell’attività, va segnalata anche la chiusura d’ufficio della partita IVA. La circolare raccomanda inoltre di monitorare nel tempo le attività dei soggetti già coinvolti in fenomeni fraudolenti, per prevenire la reiterazione delle condotte.

Contrasto all’evasione internazionale

Per gli illeciti fiscali internazionali si richiama la revisione del D.L. n. 167 del 1990 operata dalla legge n. 97 del 2013, che ha introdotto strumenti immediatamente operativi contro il trasferimento o la detenzione all’estero di attività produttive di reddito. Per il fittizio trasferimento della residenza fiscale, il presidio è rafforzato dall’applicativo SO.NO.RE., che individua persone formalmente non residenti ma con collegamenti economici e patrimoniali con l’Italia, e anche soggetti stranieri di fatto residenti nel territorio nazionale senza regolarizzazione fiscale.

All’Ufficio per il contrasto degli illeciti fiscali internazionali è affidato il coordinamento della procedura di collaborazione volontaria per l’emersione delle attività estere illecitamente detenute da contribuenti nazionali.

Attività a proiezione internazionale

La circolare invita a ricorrere agli strumenti di cooperazione internazionale, sia mediante scambio di informazioni su richiesta sia tramite informazioni ottenute per scambio automatico. Le informazioni sui redditi esteri dei residenti italiani sono disponibili nell’applicativo INDEX, ma gli uffici devono usare la richiesta di informazioni quando servano ulteriori approfondimenti.

Viene chiesto di incrementare lo scambio spontaneo di informazioni, soprattutto in materia IVA, in coerenza con le raccomandazioni della Commissione europea. Quanto allo scambio di informazioni in materia diversa dall’IVA, il D.lgs. n. 29 del 2014 ha riformulato l’art. 31-bis del D.P.R. n. 600 del 1973, introducendo anche termini di risposta: per lo scambio su richiesta l’Autorità interpellata deve comunicare le informazioni al più presto e comunque entro sei mesi.

È richiamata anche la collaborazione tra funzionari di Stati membri, che può prevedere la presenza negli uffici amministrativi e la partecipazione alle indagini. Nei casi di ruling internazionale, i poteri istruttori dell’Amministrazione possono esercitarsi solo su questioni diverse da quelle oggetto dell’accordo; se il controllo si avvia contemporaneamente alla procedura di ruling, occorre evitare sovrapposizioni e verificare in SERPICO l’esistenza di ruling in corso o conclusi.

In materia di transfer pricing, la circolare sottolinea la necessità di istruttorie molto approfondite e di un rigoroso esame caso per caso della realtà economica delle transazioni infragruppo, come premessa sia del confronto con il contribuente, sia di eventuali procedure amichevoli con le amministrazioni estere per rimuovere la doppia imposizione.

Riscossione e assistenza al recupero crediti

La riscossione è qualificata come priorità strategica e richiede un deciso rafforzamento delle strutture dedicate. Ogni Direzione Provinciale deve organizzare una vera e propria attività di intelligence per individuare crediti esigibili o a rischio di mancata riscossione e segnalarli all’Agente della Riscossione.

È richiesto inoltre un impegno specifico per contrastare l’evasione da riscossione e per insinuare tempestivamente i crediti nelle procedure concorsuali. Sulle proposte di transazione fiscale ex artt. 182-bis e 182-ter della Legge Fallimentare, le Direzioni Provinciali non devono più inviare alla Direzione Centrale accertamento le proposte con falcidia superiore a due milioni di euro; le Direzioni Regionali devono invece segnalare le questioni interpretative e procedimentali affrontate, così da garantire uniformità di comportamento.

Sul piano internazionale, la circolare evidenzia lo squilibrio tra le richieste di recupero inviate dall’Agenzia ad altri Stati membri e l’attività svolta in Italia per conto di amministrazioni estere. Occorre quindi rafforzare la mutua assistenza al recupero crediti, anche con misure cautelari, e utilizzare le richieste di informazioni per acquisire elementi anagrafici e reddituali sui debitori. Le liste di soggetti debitori con collegamenti esteri devono essere vagliate per verificare se sussistano le condizioni per attivare l’assistenza al recupero.

Viene richiamata la normativa di attuazione della direttiva 2010/24/UE, che individua l’Ufficio Centrale di collegamento per il recupero crediti quale soggetto competente alla trasmissione delle domande di assistenza relative ai tributi dell’Agenzia. È inoltre ricordata la Convenzione di Strasburgo del 1988, utilizzabile con Norvegia e Islanda, senza soglie minime di attivazione. Per le procedure concorsuali o di liquidazione all’estero, le Direzioni competenti devono analizzare e consolidare la posizione fiscale e predisporre l’insinuazione del credito, richiedendo eventualmente consulenza alla Direzione Centrale in caso di criticità giuridiche.

Pianificazione, consuntivazione e indicatori di performance

La circolare chiude con la disciplina del budget 2014, fondato sulla distinzione tra “Risultati” e “Piano di Lavoro”. Nei Risultati sono collocati gli indicatori finali, mentre nel Piano di Lavoro sono previsti i target intermedi da conseguire. Per l’area controlli, gli indicatori di risultato comprendono:

• versamenti diretti da istituti definitori dell’attività di controllo sostanziale e formale;
• accertamenti II.DD., IRAP e IVA;
• interventi esterni presso la sede del contribuente.

Per il 2014 è stato introdotto anche l’indicatore “Riscossioni da attività di controllo” (codice 00021VE1). La consuntivazione si basa sulle informazioni trasmesse tramite le procedure informatiche operative che seguono l’intero ciclo del controllo, dalla notifica dell’atto all’abbinamento del versamento.

La circolare ribadisce l’importanza della trasmissione corretta, completa e tempestiva dei dati ai sistemi informativi, richiamando anche l’albo nazionale degli sperimentatori istituito con provvedimento del 3 gennaio 2014. Le ore dedicate alla sperimentazione sono considerate attività di controllo ai fini della consuntivazione. Infine, si raccomanda l’uso dei data mart BI per analisi di dettaglio su accertamento e riscossione e una vigilanza costante delle Direzioni regionali e delle strutture operative sulla qualità dei dati immessi nei sistemi.