Sentenza n. 699/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia delle amministrazioni rispetto all’istanza di VIA presentata il 28 febbraio 2024 ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. 152/2006, nonché la condanna a concludere il procedimento e il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria. Ha dedotto il superamento dei termini previsti dall’art. 25 del d.lgs. 152/2006, sia per la predisposizione dello schema di provvedimento da parte della Commissione tecnica PNRR-PNIEC, sia per l’adozione del provvedimento finale di VIA. Il Ministero ha eccepito la tardività del ricorso per decorso del termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. e ha sostenuto, in sostanza, che il progetto non prioritario potesse essere trattato secondo il sistema legislativo di calendarizzazione delle pratiche PNIEC. La ricorrente ha inoltre domandato il rimborso di euro 26.378,30, pari al 50% degli oneri istruttori versati, quantificati in euro 52.756,60.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività, ritenendo che il termine annuale dell’art. 31, comma 2, c.p.a. abbia natura di sanzione processuale e non determini l’estinzione dell’interesse legittimo pretensivo. La diffida a provvedere, manifestando il perdurante interesse alla conclusione del procedimento, è stata equiparata a una nuova istanza e ha consentito la proposizione del ricorso. Nel merito, il TAR ha accertato l’illegittimità del silenzio, rilevando che i termini dell’art. 25 del d.lgs. 152/2006 sono perentori e vincolano l’amministrazione anche per i progetti PNIEC non prioritari. Il criterio di priorità previsto dall’art. 8 del d.lgs. 152/2006 rileva sul piano organizzativo interno e non deroga ai termini procedimentali né consente una sospensione indefinita dei procedimenti. Tuttavia, la condanna a provvedere deve rispettare il sistema delle quote di trattazione: i Ministeri devono valutare il progetto entro novanta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, nell’ambito della quota destinata ai progetti PNIEC non prioritari e con precedenza rispetto ai soli procedimenti appartenenti alla medesima quota. Il MASE deve inoltre rendere evidenti i criteri organizzativi adottati per assicurare la calendarizzazione effettiva del progetto. In caso di mancata ottemperanza, potrà essere nominato un commissario ad acta con separato provvedimento. Il TAR ha riconosciuto anche il diritto al rimborso del 50% dei diritti di istruttoria, ritenendolo una conseguenza automatica del mancato rispetto dei termini dell’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. 152/2006 e una speciale restituzione prevista dal Codice dell’ambiente, distinta dall’indennizzo da mero ritardo ex art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990. Il MASE è stato condannato al pagamento di euro 26.378,30, previa verifica dell’effettivo versamento degli oneri, mentre le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  è fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti

  Il termine annuale per proporre l’azione avverso il silenzio opera come sanzione processuale e non estingue l’interesse legittimo pretensivo; una nuova istanza o una diffida a provvedere può riaprire il termine processuale.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina l’azione avverso il silenzio, utilizzata per ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone alle amministrazioni l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Costituisce la base normativa dell’istanza di VIA presentata per il progetto eolico.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Per i progetti di cui all'articolo 8, comma 2-bis, la Commissione [...] si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione [...] e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione [...] predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni [...] adotta il provvedimento di VIA

  Fissa termini precisi per le fasi prodromiche e per l’adozione del provvedimento finale di VIA.

• art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006

  Nei casi in cui i termini per la conclusione del procedimento di cui al comma 2-bis, primo e secondo periodo, non siano rispettati è rimborsato al proponente il cinquanta per cento dei diritti di istruttoria

  Attribuisce automaticamente al proponente il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria quando i termini del procedimento di VIA non sono rispettati, previa verifica del versamento.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori

  La perentorietà impedisce all’amministrazione di giustificare il ritardo con il carico di lavoro, il numero delle pratiche o il criterio organizzativo di priorità.

• art. 8, comma 1-ter, d.lgs. 152/2006

  Il criterio di priorità e il sistema delle quote organizzano internamente la calendarizzazione dei progetti, ma non derogano ai termini perentori dell’art. 25 né autorizzano la sospensione indefinita dei procedimenti non prioritari.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  La disciplina dell’indennizzo da mero ritardo non si applica al particolare rimborso dei diritti di istruttoria previsto dall’art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare la motivazione di precedenti conformi.

Massime di principio

• Il termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. per l’azione avverso il silenzio ha natura processuale e non estingue l’interesse legittimo pretensivo del privato; una nuova istanza o una diffida a provvedere che manifesti il perdurante interesse alla conclusione del procedimento consente di riproporre l’azione.
• I termini previsti dall’art. 25 del d.lgs. 152/2006 per la conclusione dei procedimenti di VIA sono perentori e impongono all’amministrazione di adottare comunque un provvedimento espresso, anche quando il procedimento riguarda un progetto PNIEC non prioritario.
• Il criterio legislativo di priorità nella calendarizzazione dei progetti PNIEC ha rilevanza organizzativa interna e non deroga ai termini perentori di conclusione del procedimento di VIA, né consente la sospensione indefinita dei procedimenti relativi a progetti di potenza inferiore o non prioritari.
• Nell’accogliere l’azione avverso il silenzio relativa a un progetto PNIEC non prioritario, il giudice deve conformare l’ordine di provvedere in modo da rispettare il sistema legale delle quote di trattazione, evitando che il ricorrente scavalchi i progetti già calendarizzati appartenenti a quote diverse.
• Il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria previsto dall’art. 25, comma 2-ter, del d.lgs. 152/2006 consegue automaticamente al mancato rispetto dei termini del procedimento di VIA, previa verifica dell’effettivo versamento, e costituisce una speciale restituzione distinta dall’indennizzo da mero ritardo disciplinato dall’art. 2-bis, comma 1-bis, della l. 241/1990.
• Le difficoltà organizzative, l’elevato numero di istanze e il carico di lavoro dell’amministrazione non giustificano il superamento dei termini perentori del procedimento di VIA e impongono l’adozione di adeguate misure organizzative interne.

Come è indicizzato