Sentenza n. 7618/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato l’ordine del 18 agosto 2014 di demolire l’ampliamento di 26 mq realizzato nel 1998 mediante tamponatura di due terrazzi, trasformati in cucina e camera da letto, e il successivo provvedimento del 16 dicembre 2014 di accertamento dell’inottemperanza e demolizione d’ufficio. Il TAR aveva respinto il ricorso; la proprietaria ha appellato e, dopo la sua morte, gli eredi hanno riassunto il giudizio ai sensi dell’art. 80 c.p.a. Con il primo motivo hanno denunciato difetto di istruttoria e travisamento, sostenendo che l’accertamento tecnico sulla possibilità di demolire senza pregiudizio statico fosse generico e svolto senza contraddittorio. Con il secondo hanno contestato l’esclusione della sanzione pecuniaria, deducendo che la demolizione avrebbe compromesso la parte legittima dell’edificio, sarebbe sproporzionata, e che le opere sarebbero manutenzione straordinaria o sanabili ai sensi della l.r. Lazio n. 21/2009. Hanno inoltre prodotto in appello una relazione tecnica asseverata e chiesto una verificazione. Con il terzo motivo hanno invocato il legittimo affidamento derivante dal lungo tempo trascorso e dalla prescrizione del reato edilizio.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente e la sentenza del TAR confermata. Il Collegio ha ritenuto che la tamponatura dei terrazzi, con creazione di due vani abitabili e aumento di superficie e volume, non fosse manutenzione straordinaria, ma almeno ristrutturazione edilizia soggetta a permesso di costruire; l’esecuzione senza titolo comportava l’applicazione della sanzione demolitoria. Il primo motivo è infondato: l’ordine di demolizione è vincolato e, quando individua puntualmente le opere abusive, non richiede una motivazione ulteriore; la partecipazione procedimentale non avrebbe potuto modificare l’esito e l’omissione non comporterebbe annullamento ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. La verifica dell’incidenza della demolizione sulla stabilità delle opere legittime attiene alla fase esecutiva, non alla legittimità dell’ordine. La relazione tecnica prodotta per la prima volta in appello è stata dichiarata inammissibile ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a.; inoltre, era irrilevante per la decisione, così come la richiesta di verificazione. Il secondo motivo è infondato: l’art. 34 d.P.R. 380/2001 riguarda opere in parziale difformità da un permesso, mentre qui l’intervento era stato realizzato in totale assenza di titolo. La sanzione pecuniaria sostitutiva prevista dall’art. 33, comma 2, è eccezionale, richiede la rigorosa dimostrazione da parte del privato dell’oggettiva impossibilità di demolire senza compromettere la stabilità dell’intero edificio e va valutata nella fase esecutiva su istanza dell’interessato. L’ordine non è graduabile in ragione dell’entità dell’abuso; la l.r. Lazio n. 21/2009, successiva alla realizzazione, non configura una sanatoria delle opere già eseguite senza titolo, e l’amministrazione non deve verificare d’ufficio la sanabilità prima dell’ordine, essendo l’accertamento di conformità rimesso all’iniziativa dell’interessato. Il terzo motivo è infondato: il decorso del tempo non genera affidamento tutelabile sulla conservazione dell’abuso e non impone una motivazione rafforzata o una comparazione con l’interesse privato. La prescrizione penale non incide sull’autonomia dell’illecito amministrativo né sulla doverosità della sanzione ripristinatoria. Gli appellanti sono stati condannati a rifondere a Roma Capitale le spese del grado, liquidate in euro 4.000, oltre spese generali e accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  Un intervento siffatto, che crea nuovi vani abitabili e determina un aumento di superficie utile e di volume, non può essere ricondotto alla manutenzione straordinaria, che ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera b), del d.P.R. n. 380 del 2001, nella formulazione applicabile ratione temporis, presuppone che non siano alterati i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari.

  La manutenzione straordinaria presuppone che non siano alterati volumi e superfici delle unità immobiliari; la creazione di nuovi vani abitabili con incremento di superficie e volume ne resta esclusa.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Esso integra, quanto meno, una ristrutturazione edilizia comportante un organismo edilizio in parte diverso dal precedente con aumento di volume e superficie, soggetta a permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lettera c), del medesimo testo unico dell’edilizia e sanzionata, in caso di esecuzione in assenza del titolo, con la demolizione ai sensi dell’art. 33.

  La ristrutturazione edilizia che comporta un organismo in parte diverso e un aumento di volume e superficie è soggetta a permesso di costruire.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Esso integra, quanto meno, una ristrutturazione edilizia comportante un organismo edilizio in parte diverso dal precedente con aumento di volume e superficie, soggetta a permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lettera c), del medesimo testo unico dell’edilizia e sanzionata, in caso di esecuzione in assenza del titolo, con la demolizione ai sensi dell’art. 33.

  Le opere di ristrutturazione edilizia eseguite senza il permesso di costruire sono assoggettate alla demolizione ai sensi dell’art. 33.

• art. 7 l. 241/1990

  Proprio per la natura vincolata del provvedimento, la repressione degli abusi edilizi non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, poiché la partecipazione del privato non potrebbe condurre a un esito diverso (Cons. Stato, sez. VI, 11 maggio 2022, n. 3707), con la conseguenza che, in ogni caso, l’eventuale omissione non comporterebbe l’annullamento dell’atto ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della medesima legge.

  La comunicazione di avvio non è richiesta per l’ordine vincolato di repressione dell’abuso quando la partecipazione del privato non potrebbe determinare un esito diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Proprio per la natura vincolata del provvedimento, la repressione degli abusi edilizi non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, poiché la partecipazione del privato non potrebbe condurre a un esito diverso (Cons. Stato, sez. VI, 11 maggio 2022, n. 3707), con la conseguenza che, in ogni caso, l’eventuale omissione non comporterebbe l’annullamento dell’atto ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della medesima legge.

  L’omessa comunicazione di avvio non determina l’annullamento dell’atto vincolato quando è accertato che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La relazione è anzitutto inammissibile ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., che nel giudizio di appello non consente la produzione di nuovi documenti, salvo che il Collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione o che la parte dimostri di non averli potuti produrre nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile.

  In appello i nuovi documenti sono ammessi soltanto se indispensabili ai fini della decisione oppure se la parte dimostra di non aver potuto produrli in primo grado per causa non imputabile.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Correttamente il T.a.r. ha escluso l’applicabilità dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001, che disciplina gli interventi eseguiti in fase costruttiva e in parziale difformità dal permesso di costruire e presuppone quindi l’esistenza di un titolo rispetto al quale misurare la difformità.

  La sanzione prevista dall’art. 34 presuppone un permesso di costruire rispetto al quale valutare la parziale difformità; non si applica alle opere realizzate in totale assenza di titolo.

• art. 33, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Quanto alla sanzione pecuniaria prevista dall’art. 33, comma 2, del testo unico dell’edilizia, essa ha carattere eccezionale e derogatorio rispetto alla regola generale della demolizione; presuppone la dimostrazione, il cui onere grava sul privato e deve essere assolto in modo rigoroso, dell’oggettiva impossibilità di procedere alla demolizione senza incidere sulla stabilità dell’intero edificio; e la sua applicabilità va verificata nella fase esecutiva, su istanza dell’interessato, e non prima dell’adozione dell’ordine di demolizione (Cons. Stato, sez. V, 3 novembre 2025, n. 8514; sez. VI, 28 febbraio 2024, n. 1936; sez. VI, 8 marzo 2023, n. 2423).

  La sanzione pecuniaria sostitutiva è eccezionale, richiede rigorosa prova privata dell’impossibilità oggettiva di demolire senza pregiudicare la stabilità dell’intero edificio e va valutata nella fase esecutiva su istanza dell’interessato.

• artt. 3 e 5 l.r. Lazio 11 agosto 2009, n. 21

  Tale disciplina, entrata in vigore oltre dieci anni dopo la realizzazione delle opere, consente a determinate condizioni e previo titolo abilitativo interventi straordinari di ampliamento, ma non introduce alcuna ipotesi di sanatoria di opere già eseguite senza titolo; e l’appellante non ha in alcun modo dimostrato la sussistenza dei relativi presupposti.

  La disciplina regionale degli interventi straordinari di ampliamento non costituisce sanatoria retroattiva di opere già realizzate abusivamente.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  In ogni caso, in presenza di un abuso edilizio, l’Amministrazione non è tenuta a verificarne d’ufficio la sanabilità prima di emanare l’ordine di demolizione, essendo l’accertamento di conformità di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 rimesso all’esclusiva iniziativa dell’interessato (Cons. Stato, sez. VII, 5 novembre 2025, n. 8627), iniziativa che nella specie non risulta essere stata assunta.

  L’accertamento di conformità è rimesso all’iniziativa dell’interessato; l’amministrazione non deve verificare d’ufficio la sanabilità prima di ordinare la demolizione.

• art. 80 c.p.a.

  Con atto notificato il 5 giugno 2026 e depositato l’8 giugno 2026 i signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, nella qualità di eredi della signora -OMISSIS-, hanno riassunto il giudizio ai sensi dell’art. 80 c.p.a., riproponendo i motivi di appello.

  Gli eredi hanno riassunto il giudizio interrotto per la morte dell’appellante secondo la disciplina processuale richiamata.

Massime di principio

• La creazione, senza titolo, di nuovi vani abitabili con incremento di superficie utile e volume non integra manutenzione straordinaria, ma almeno ristrutturazione edilizia soggetta a permesso di costruire e alla sanzione demolitoria.
• L’ordine di demolizione di opere abusive, quando è puntualmente individuata la consistenza dell’abuso, è vincolato e non richiede una motivazione ulteriore sulle ragioni di interesse pubblico; il decorso del tempo non genera un affidamento tutelabile alla conservazione della situazione abusiva.
• La valutazione sull’impossibilità di demolire senza pregiudicare la stabilità della parte legittima dell’edificio attiene alla fase esecutiva e non alla legittimità dell’ordine di demolizione; la sanzione pecuniaria sostitutiva è eccezionale, deve essere richiesta dall’interessato e presuppone la rigorosa prova dell’oggettiva impossibilità di demolire senza incidere sulla stabilità dell’intero edificio.
• La sanzione pecuniaria dell’art. 34 d.P.R. 380/2001 presuppone opere realizzate in parziale difformità da un permesso di costruire e non è applicabile a opere eseguite in totale assenza di titolo.
• La produzione di nuovi documenti in appello è inammissibile salvo che essi siano indispensabili per la decisione o che la parte dimostri di non averli potuti produrre in primo grado per causa non imputabile; la richiesta di verificazione va respinta se verte su circostanze irrilevanti per la decisione.
• La prescrizione del reato edilizio non incide sull’autonomia dell’illecito amministrativo né sulla doverosità della sanzione ripristinatoria.

Come è indicizzato