Sentenza n. 405/2026 - L'aquila, Sezione 1
per l'annullamento, per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - della Determinazione n. -OMISSIS- contenente l'aggiudicazione della gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l'affidamento del servizio di pulizia occorrente alle Aziende Sanitarie della Regione Abruzzo - -OMISSIS-, con riferimento all'aggiudicazione del Lotto n. 4 - CIG -OMISSIS-; - della Determinazione n. -OMISSIS-del Dirigente Amministrativo dell'ARIC (oggi Areacom) di indizione della gara e approvazione atti di gara; - del Bando della gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l'affidamento del servizio di pulizia occorrente alle Aziende Sanitarie della Regione Abruzzo, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 16/12/2022; - del Disciplinare di gara (e dell'art. 3 del Disciplinare) nella parte in cui stabilisce un vincolo di aggiudicazione ad un solo Lotto; - del Capitolato Tecnico (artt. 3.2-10), del Disciplinare (art. 18.1), dello Schema di Convenzione e di tutta la documentazione di gara (allegati compresi) poiché si pone in contrasto e non ottempera al D.M. 29/01/2021 in materia di Criteri Minimi Ambientali;- di ogni altro atto presupposto, antecedente e conseguente, quali il Capitolato Tecnico, la modulistica predisposta dalla centrale di committenza, lo Schema di Convenzione, gli allegati al Disciplinare ed al Capitolato, e tutta la documentazione di gara ove interpretata in senso difforme da quanto in questa sede argomentato, ove prevede il vincolo di aggiudicazione e ove non rispetta i CAM; - del verbale unico del 15/11/2024 della Commissione Giudicatrice riepilogativo delle sedute pubbliche del 24/01/2024 e 01/10/2024 nonché delle sedute riservate (non indicate nella data e non verbalizzate nelle attività espletate); - di tutti gli atti (consequenziali, connessi e conseguenti) successivamente adottati con riferimento alla gara, tra cui: (i) i chiarimenti resi in gara, con particolare riferimento a quelli relativi all'applicazione del vincolo di aggiudicazione (13, 21, 26, 30, 36, 52, 56, 72); (ii) tutte le Determinazioni di rettifica e proroga dei termini di presentazione delle offerte (Determine n.-OMISSIS-); (iii) il verbale n. 1 del seggio di gara in data 20/04/2023; (iv) la Determinazione n. -OMISSIS- di nomina della Commissione; (v) il verbale unico del 15/11/2024 della Commissione Giudicatrice e tutte le tabelle contenenti i punteggi tecnici ed economici; (vi) il verbale a firma della Commissione giudicatrice relativo alla Seduta pubblica virtuale del 13/03/2025; (vii) il verbale unico di verifica sospetta anomalia del 08.09.2025 a firma del RUP; (viii) il verbale di verifica busta A a firma del RUP prot. -OMISSIS-; (ix) i provvedimenti, ove adottati, di dichiarazione di efficacia dell'aggiudicazione; e per la declaratoria dell'inefficacia della convenzione/contratto d'appalto, ove medio tempore stipulato; e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti a: (i) in via principale: in accoglimento del I motivo di ricorso, accertata l'illegittimità, e la necessaria disapplicazione, del vincolo di aggiudicazione apposto nella documentazione di gara, condannare le P.A. ad adottare tutti gli atti consequenziali per disapplicare il vincolo di aggiudicazione, con ogni effetto e conseguenza di legge, come indicato nel corpo del ricorso; (ii) in via subordinata: - in accoglimento del motivo I, condannare le P.A. alla rinnovazione integrale della procedura di gara emendando i vizi censurati; - in accoglimento del motivo II, condannare le P.A. alla rinnovazione integrale della procedura di gara emendando i vizi censurati; - in accoglimento del motivo III, condannare le P.A. alla rinnovazione integrale della procedura di gara emendando i vizi censurati; (iii) in via di ulteriore subordine, in accoglimento del motivo III, condannare la P.A. alla rinnovazione delle operazioni di valutazione delle offerte tecniche emendando i vizi censurati, se del caso nominando una nuova Commissione giudicatrice; con espressa riserva di formulare motivi aggiunti di ricorso, contenenti anche censure differenti da quelle qui esposte (considerato che non sono stati forniti gli atti della procedura) e con riserva di domandare il risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 10/2/2026: per l’annullamento, con i presenti motivi aggiunti, a valere anche quale ricorso autonomo, previa sospensione cautelare, - della Determinazione n. -OMISSIS-avente ad oggetto “gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l’affidamento del servizio di pulizia occorrente alle aziende sanitarie della Regione Abruzzo – SIMOG ID gara -OMISSIS-. Provvedimento di esclusione ditta -OMISSIS- per grave illecito professionale e abuso di posizione dominante” e della comunicazione a portale dell’adozione della Determina, avvenuta in data 30/12/2025; - della Determinazione n. 7 del 13/01/2026 avente ad oggetto “Rettifica graduatoria finale a seguito della determinazione n. -OMISSIS-” e della nota di comunicazione di tale Determinazione in data 14/01/2026; - della nota prot. -OMISSIS-del 15/10/2025 con cui è stata richiesta la trasmissione degli elenchi del personale; - della nota prot.-OMISSIS- del 10/11/2025 con cui è stato sollecitato l’invio degli elenchi; - ove occorrer possa, dell’art. 27 del Disciplinare ove interpretato nel senso fatto proprio da Areacom nonché ove interpretato nel senso di prevedere a carico del gestore uscente un onere ulteriore e differente rispetto a quello indicato dal CCNL Multiservizi, ossia un obbligo di presentazione, a pena di esclusione, della documentazione afferente i lavoratori impiegati nel servizio; - degli eventuali atti di segnalazione trasmessi dal RUP all’ANAC e all’AGCM; - di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali al provvedimento di esclusione di -OMISSIS- dalla gara; e per la declaratoria dell’inefficacia della convenzione/contratto d’appalto, ove medio tempore stipulato, con l’aggiudicatario del Lotto oggetto di causa; e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di competenza, a: (i) in via preliminare, in accoglimento dei motivi aggiunti di ricorso, accertata l’illegittimità del provvedimento di esclusione di -OMISSIS-, condannare le P.A. ad adottare tutti gli atti consequenziali all’annullamento dell’esclusione, con ogni effetto e conseguenza di legge, (ii) una volta accolti i motivi aggiunti di ricorso, scrutinare il ricorso principale ed accoglierlo, con le statuizioni tutte di cui all’epigrafe del ricorso principale. Con espressa riserva di formulare motivi aggiunti di ricorso, contenenti anche censure differenti da quelle qui esposte (considerato che non sono stati forniti gli atti della procedura) e con riserva di domandare il risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 9/4/2026: per l’annullamento, oltre a tutti gli atti gravati col ricorso principale e con i I motivi aggiunti di ricorso, - della Determinazione n. -OMISSIS- avente ad oggetto “gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l’affidamento del servizio di pulizia occorrente alle aziende sanitarie della Regione Abruzzo – SIMOG ID gara -OMISSIS-. Conferma con integrazioni e nuove motivazioni dell’esclusione ditta -OMISSIS- per grave illecito professionale e abuso di posizione dominante. Revoca aggiudicazione Lotto 1 ed esclusione dai Lotti 1, 2, 3 e 4” e della comunicazione dell’adozione della Determina (nota prot. -OMISSIS-); - delle note prot. -OMISSIS-; - ove occorrer possa, delle note prot. -OMISSIS-, già gravate coi I motivi aggiunti di ricorso; - ove occorrer possa, dell’art. 27 del Disciplinare (già gravato con i I motivi aggiunti) ove interpretato nel senso di prevedere a carico del gestore uscente un onere ulteriore e differente rispetto a quello indicato dal CCNL Multiservizi, ossia un obbligo di presentazione, a pena di esclusione, della documentazione afferente i lavoratori impiegati nel servizio; - di tutti gli eventuali atti di segnalazione trasmessi dal RUP all’ANAC e all’AGCM; - di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali al provvedimento di esclusione di -OMISSIS- dalla gara e di revoca dell’aggiudicazione sul Lotto n. 1; e per la declaratoria dell’inefficacia della convenzione/contratto d’appalto, ove medio tempore stipulato, con l’aggiudicatario del Lotto oggetto di causa; e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di competenza, a: (i) in via preliminare, in accoglimento del presente atto e dei primi motivi aggiunti di ricorso, accertata l’illegittimità del provvedimento di esclusione e revoca dell’aggiudicazione di -OMISSIS-, condannare le P.A. ad adottare tutti gli atti consequenziali all’annullamento, con ogni effetto e conseguenza di legge; (ii) una volta accolti i motivi aggiunti di ricorso, scrutinare il ricorso principale ed accoglierlo, con le statuizioni tutte di cui all’epigrafe del ricorso principale; con espressa riserva di domandare il risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: aggiudicazione di una gara suddivisa in quattro lotti per il servizio di pulizia, successivo provvedimento di esclusione da tutti i lotti per gravi illeciti professionali e successiva conferma dell’esclusione con revoca dell’aggiudicazione di un lotto
Esito
Favorevole al resistente (stazione appaltante)
Prevale l’amministrazione
La controversia
La ricorrente ha impugnato dapprima l’aggiudicazione dei quattro lotti, contestando il vincolo di aggiudicazione a un solo lotto, la violazione dei criteri ambientali minimi e le modalità di verbalizzazione e valutazione delle offerte tecniche. Dopo l’aggiudicazione, è stata esclusa da tutti i lotti per grave illecito professionale, in ragione della mancata e tardiva trasmissione degli elenchi del personale necessari all’attuazione della clausola sociale, dell’omessa dichiarazione di procedimenti penali riguardanti un procuratore institore dotato di ampi poteri rappresentativi e dell’applicazione di rilevanti penali nell’esecuzione di un precedente contratto. Con i primi motivi aggiunti ha dedotto violazione delle garanzie partecipative, illegittimità dell’esclusione successiva all’aggiudicazione, insussistenza dei gravi illeciti, carenza di motivazione e violazione della tassatività delle cause di esclusione. Con i secondi motivi aggiunti ha contestato il nuovo provvedimento, sostenendo che fosse una convalida illegittima anziché una conferma in senso proprio, che l’esclusione fosse tardiva e non potesse estendersi ai lotti nei quali non era risultata aggiudicataria, che le indagini penali non costituissero mezzi adeguati in assenza di condanne, che non fosse applicabile la teoria del contagio, che le misure di self-cleaning fossero state sottovalutate, che non sussistesse un obbligo dichiarativo e che le penali fossero divenute irrilevanti dopo la loro disapplicazione. Ha inoltre dedotto che la trasmissione degli elenchi del personale non potesse integrare un grave illecito professionale, per difetto di obbligo giuridico, di termine perentorio e di base nella lex specialis.
La decisione
Il TAR ha respinto integralmente i secondi motivi aggiunti. Ha qualificato il provvedimento successivo come conferma in senso proprio, non come convalida: l’Amministrazione aveva riaperto il procedimento, svolto una nuova istruttoria, acquisito chiarimenti, valutato il self-cleaning e adottato una motivazione autonoma, sostituendo integralmente il precedente atto; pertanto non trovava applicazione l’art. 21-nonies l. 241/1990. Ha ritenuto legittima l’esclusione intervenuta dopo l’aggiudicazione, poiché i requisiti generali devono sussistere senza soluzione di continuità fino alla stipula del contratto e, nel caso concreto, non erano ancora intervenute né la stipula né la dichiarazione di efficacia dell’aggiudicazione. I fatti valorizzati erano comunque riconducibili a condotte maturate durante la procedura. L’esclusione poteva estendersi a tutti i lotti, poiché il giudizio di affidabilità è riferito unitariamente all’operatore economico e non al singolo lotto. Le indagini penali e le misure cautelari sono state ritenute mezzi adeguati per desumere gravi illeciti professionali, anche in assenza di sentenze di condanna, in considerazione della gravità, pluralità, omogeneità e pertinenza delle vicende, nonché del ruolo apicale del soggetto coinvolto. È stata ritenuta legittima la teoria del contagio, data la posizione del procuratore institore e il collegamento delle condotte all’interesse della società. La valutazione negativa delle misure di self-cleaning è stata considerata non illogica né irragionevole. L’omessa dichiarazione delle indagini è stata qualificata come autonoma violazione degli obblighi di leale collaborazione e trasparenza. Le penali contrattuali, anche se successivamente disapplicate nell’ambito di una transazione, potevano essere valorizzate in una valutazione prognostica complessiva dell’affidabilità. Anche la mancata o tardiva trasmissione degli elenchi del personale è stata ritenuta valorizzabile come grave illecito professionale: l’obbligo di collaborazione del gestore uscente discendeva dalla buona fede, dalla lex specialis e dalle indicazioni ANAC sulla clausola sociale; il ritardo superiore a due mesi e l’incompletezza degli elenchi costituivano indici di scarsa affidabilità. I primi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili perché il provvedimento originario di esclusione era stato integralmente sostituito. Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la definitiva esclusione privava la ricorrente della legittimazione a contestare l’aggiudicazione o a chiedere la rinnovazione della gara con propria partecipazione. La ricorrente è stata condannata alle spese: euro 5.000,00 in favore di Areacom ed euro 3.000,00 in favore di ciascun controinteressato costituito, oltre accessori.
Norme richiamate
art. 80, comma 5, lett. c) e c-ter), d.lgs. 50/2016
Attribuisce alla stazione appaltante il potere discrezionale di valutare gravi illeciti professionali idonei a porre in dubbio l’integrità o l’affidabilità dell’operatore, anche sulla base di fatti non tipizzati e di elementi desunti da procedimenti penali in corso, misure cautelari e pregresse vicende contrattuali.
art. 80, comma 6, d.lgs. 50/2016
in qualunque momento della procedura
Consente l’esclusione dell’operatore in qualunque momento della procedura quando ricorrano le cause previste dall’art. 80; l’obbligo di verifica dei requisiti prosegue sino alla stipula del contratto.
art. 32, comma 7, d.lgs. 50/2016
La dichiarazione di efficacia dell’aggiudicazione è subordinata alla verifica del possesso dei requisiti; nel caso concreto, l’assenza di tale dichiarazione confermava la non conclusione della procedura.
art. 21-nonies l. 241/1990
Non si applica quando il provvedimento successivo non è una convalida dell’atto precedente, ma una conferma in senso proprio adottata dopo riapertura del procedimento, nuova istruttoria e autonoma motivazione.
Linee Guida ANAC n. 6
Hanno carattere esemplificativo e non esaustivo nell’individuazione dei gravi illeciti professionali.
Linee Guida ANAC n. 13
Le stazioni appaltanti valutano inoltre la possibilità di inserire, negli schemi contrattuali, specifiche clausole che obbligano gli appaltatori a fornire le informazioni sul personale utilizzato nel corso dell’esecuzione contrattuale.
Confermano la rilevanza dell’obbligo del gestore uscente di fornire le informazioni sul personale necessarie al corretto subentro e all’attuazione della clausola sociale.
art. 80 d.lgs. 50/2016
La disciplina dei gravi illeciti professionali costituisce una clausola generale e non richiede che ogni condotta rilevante sia previamente tipizzata dalla legge o dalla lex specialis.
Cons. Stato, Ad. Plen. n. 8/2015
I requisiti di ordine generale devono essere posseduti senza soluzione di continuità dalla presentazione dell’offerta fino all’aggiudicazione, alla stipula e all’esecuzione del contratto.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003
Ha costituito la base per l’oscuramento delle generalità della parte interessata.
artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679
Richiamati dal giudice, unitamente all’art. 52 d.lgs. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati.
Massime di principio
- Il requisito di integrità e affidabilità dell’operatore economico deve sussistere senza soluzione di continuità durante l’intera procedura di gara e fino alla stipula del contratto; l’aggiudicazione non preclude alla stazione appaltante l’esercizio del potere di esclusione o di revoca dell’aggiudicazione quando la verifica dei requisiti non si sia ancora conclusa.
- Il provvedimento successivo è una conferma in senso proprio, e non una convalida soggetta all’art. 21-nonies l. 241/1990, quando l’amministrazione riapre il procedimento, svolge una nuova istruttoria, rivaluta gli interessi e adotta un’autonoma motivazione, sostituendo integralmente l’atto precedente.
- Il grave illecito professionale previsto dall’art. 80, comma 5, d.lgs. 50/2016 è una clausola generale: possono rilevare anche condotte non espressamente tipizzate, purché concretamente idonee a far dubitare dell’integrità o affidabilità dell’operatore e adeguatamente valutate dalla stazione appaltante.
- Procedimenti penali in corso, gravi indizi e misure cautelari possono costituire mezzi adeguati per il giudizio di affidabilità, anche senza una sentenza di condanna, quando le vicende siano gravi, plurime, omogenee e pertinenti all’affidamento e coinvolgano un soggetto apicale dotato di poteri rappresentativi; l’inaffidabilità del soggetto può riflettersi sull’impresa.
- L’omessa o tardiva trasmissione, da parte del gestore uscente, delle informazioni necessarie all’attuazione della clausola sociale può integrare un grave illecito professionale quando l’obbligo di collaborazione derivi dalla lex specialis, dalla buona fede e dalle regole sul subentro, e la condotta comprometta la trasparenza e l’organizzazione dell’affidamento.
- L’esclusione per carenza dei requisiti soggettivi opera rispetto a tutti i lotti ai quali l’operatore ha partecipato, indipendentemente dall’utile collocazione in graduatoria, poiché l’affidabilità è valutata in modo unitario e un operatore privo dei requisiti non può restare in graduatoria quale possibile destinatario di un successivo scorrimento.
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