Sentenza n. 820/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la sospensione del procedimento SUAPE relativo a un intervento di demolizione e ricostruzione in zona B5. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione del contraddittorio procedimentale per mancata comunicazione del preavviso di rigetto e mancata considerazione delle proprie osservazioni. Con il secondo motivo ha sostenuto che il titolo edilizio si fosse formato per silenzio-assenso, essendo decorso il termine perentorio di sessanta giorni dalla completa integrazione della pratica, senza che il pagamento del corrispettivo monetario per le cessioni potesse impedire la formazione del titolo: tale pagamento avrebbe inciso soltanto sul rilascio materiale, sull’efficacia o sull’eseguibilità del titolo. Ha inoltre dedotto che il pagamento era comunque intervenuto il 20 novembre 2025, anteriormente all’adozione del nuovo PUC del 25 novembre 2025. Con il terzo motivo ha denunciato l’esercizio di un potere di sospensione non previsto e, in subordine, l’omesso esercizio dell’autotutela, qualora il titolo fosse già formato. Con il quarto motivo ha dedotto eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, sviamento, irragionevolezza, violazione del giusto procedimento e lesione dell’affidamento, contestando la sovrapposizione tra formazione ed efficacia del titolo e l’indebita applicazione delle misure di salvaguardia. Con il quinto motivo, subordinato, ha contestato la legittimità delle nuove norme tecniche del PUC che limitavano gli interventi di demolizione e ricostruzione in zona B-ADR, per contrasto con la normativa regionale e nazionale. Il Comune ha sostenuto che il pagamento della monetizzazione fosse requisito di validità e perfezionamento del titolo, che il termine fosse decorrente dall’adempimento e che le misure di salvaguardia fossero quindi applicabili; ha inoltre difeso la legittimità delle previsioni del nuovo PUC.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato la determinazione di sospensione. Ha ritenuto che la disciplina SUAPE configuri un procedimento unitario, soggetto a un termine perentorio massimo di sessanta giorni dalla presentazione della pratica completa. La conferenza di servizi si era conclusa favorevolmente e aveva subordinato il rilascio del titolo al pagamento del corrispettivo monetario. Secondo il Collegio, tale pagamento non costituiva elemento costitutivo o condizione sospensiva della formazione del titolo, ma un adempimento successivo incidente sul rilascio materiale, sull’efficacia o sull’eseguibilità del titolo. La disciplina SUAPE impone infatti l’adozione del provvedimento finale entro i termini anche quando restino da adempiere obblighi economici o documentali, consentendo di differire soltanto il rilascio materiale. La stessa conclusione è stata ricavata dall’art. 17 delle NTA comunali, che colloca il pagamento “all’atto del rilascio”. Il TAR ha inoltre escluso che il termine procedimentale potesse essere riaperto o differito dal pagamento, negando l’esistenza di un modello temporale composto da sessanta giorni più un ulteriore termine decorrente dall’adempimento. In ogni caso, il pagamento era intervenuto il 20 novembre 2025, prima dell’adozione del nuovo PUC del 25 novembre 2025; pertanto, anche seguendo la tesi comunale, la posizione della ricorrente si era consolidata anteriormente all’operatività delle misure di salvaguardia. L’amministrazione aveva quindi erroneamente applicato l’art. 12, comma 3, d.P.R. 380/2001 a una fattispecie già definita e non poteva sospendere il procedimento mediante la riapertura della fase decisoria. Le ulteriori censure, relative al preavviso di rigetto, all’autotutela e alla legittimità delle nuove norme urbanistiche, sono state assorbite in applicazione del criterio della ragione più liquida. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 37 L.R. Sardegna n. 24/2016

  La disciplina SUAPE configura un procedimento unitario soggetto a un termine perentorio di sessanta giorni per la formazione del titolo, decorso il quale può maturare il silenzio-assenso.

• art. 37, comma 15-bis, L.R. Sardegna n. 24/2016

  È richiamato quale fondamento della formazione del silenzio-assenso nell’ambito del procedimento SUAPE.

• art. 12, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Le misure di salvaguardia non sono applicabili quando il procedimento edilizio e il titolo si siano consolidati anteriormente all’adozione del nuovo strumento urbanistico.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La relativa censura, concernente il mancato preavviso di rigetto, è stata assorbita e non decisa nel merito.

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990

  I richiami all’autotutela sono stati ritenuti recessivi e assorbiti, non essendo necessario esaminarli dopo l’accertamento dell’illegittimità della sospensione.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla qualificazione degli interventi di demolizione e ricostruzione; la relativa questione è stata assorbita.

• art. 39 L.R. Sardegna n. 8/2015

  È richiamato dalla ricorrente quale disciplina regionale degli interventi di demolizione e ricostruzione; la questione sulla compatibilità delle NTA del nuovo PUC è stata assorbita.

• art. 17 NTA del PUC del Comune di Cagliari

  La collocazione del pagamento del corrispettivo e degli oneri all’atto del rilascio presuppone un titolo già formato e distingue la formazione del titolo dalla successiva fase esecutiva.

• art. 12.3 Direttive SUAPE

  il SUAPE provvede comunque all’adozione del provvedimento finale nei termini

  Gli adempimenti economici o documentali successivi all’esito favorevole della conferenza non impediscono l’adozione del provvedimento finale, potendo incidere soltanto sul rilascio materiale.

• art. 12.5 Direttive SUAPE

  Collega la formazione del titolo al decorso del termine procedimentale.

• art. 22 Direttive SUAPE

  Il mancato pagamento opera come causa di sospensione dell’efficacia del titolo già formato, non come impedimento alla sua formazione.

• art. 12.1 Direttive SUAPE

  Il termine previsto per l’adozione della determinazione conclusiva non può essere riaperto o differito in ragione di adempimenti successivi già individuati.

• art. 112 c.p.c.

  È richiamato in relazione al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, a sostegno dell’assorbimento delle censure non decisive.

Massime di principio

• Nel procedimento SUAPE unitario, il termine perentorio per la conclusione decorre dalla presentazione della pratica completa e non può essere duplicato o riaperto in ragione di adempimenti successivi già individuati dall’amministrazione.
• Quando la conferenza di servizi si conclude favorevolmente, il pagamento di oneri, monetizzazioni, polizze o altri adempimenti analoghi, se previsto come condizione per il rilascio materiale, non impedisce la formazione giuridica del titolo edilizio e incide soltanto sulla sua efficacia, eseguibilità o materiale disponibilità.
• Le misure di salvaguardia conseguenti all’adozione di un nuovo strumento urbanistico non possono essere applicate a un procedimento edilizio già definito nei suoi esiti sostanziali o a un titolo già formatosi anteriormente all’adozione dello strumento sopravvenuto.
• L’amministrazione non può utilizzare un adempimento successivo al decorso del termine procedimentale per differire la conclusione del procedimento e rendere applicabili, in via sopravvenuta, misure urbanistiche sfavorevoli.
• Il richiamo a una pronuncia giurisprudenziale sulla natura sostanziale della monetizzazione non consente di ricavare, in assenza di una specifica affermazione, che il relativo pagamento costituisca condizione genetica del titolo edilizio o impedisca la maturazione del silenzio-assenso.

Come è indicizzato