Tribunale, Sentenza T-146/22

Aiuti di Stato COVID-19 a favore di KLM e beneficiari nel gruppo Air France-KLM

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento proposto da Ryanair DAC, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, contro la decisione della Commissione del 16 luglio 2021 che aveva dichiarato compatibile con il mercato interno un aiuto dei Paesi Bassi a favore di KLM sotto forma di garanzia statale e prestito pubblico. Il caso si inserisce nel contesto delle misure di sostegno al settore aereo durante la pandemia di COVID-19 e della parallela serie di aiuti concessi in Francia al gruppo Air France-KLM.

Fatti e contesto della misura

La KLM fa parte del gruppo Air France-KLM, controllato dalla holding Air France-KLM, che detiene partecipazioni e diritti di voto nella KLM e possiede integralmente Air France. La misura olandese, notificata il 26 giugno 2020, mirava a fornire liquidità a KLM per far fronte alla crisi sanitaria e al rischio di insolvenza. La Commissione l’aveva inizialmente approvata nel luglio 2020, ritenendo KLM l’unica beneficiaria. Successivamente, il Tribunale aveva annullato una precedente decisione per difetto di motivazione sulla determinazione del beneficiario, e la Commissione aveva adottato la decisione impugnata il 16 luglio 2021.

Ricevibilità e legittimazione ad agire di Ryanair

Il Tribunale ha anzitutto confermato che Ryanair, in quanto concorrente di KLM, era certamente un soggetto interessato ai sensi dell’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589 e quindi legittimato a tutelare i propri diritti procedurali ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Quanto alla legittimazione a contestare il merito della decisione, il Tribunale ha richiamato la giurisprudenza secondo cui il ricorso di un terzo non destinatario è ricevibile solo se l’atto lo riguarda direttamente e individualmente, e in particolare se la sua posizione concorrenziale è lesa in modo sostanziale.

Sulla base di dati non contestati, il Tribunale ha ritenuto che Ryanair operasse in concorrenza diretta con KLM su numerose rotte verso e dai Paesi Bassi, con volumi di passeggeri e capacità offerta comparabili; ha inoltre considerato il piano di espansione commerciale di Ryanair e la situazione finanziaria relativamente più solida della ricorrente rispetto a KLM. Ne è derivato che la misura era idonea a rafforzare la posizione della KLM a scapito di Ryanair, configurando una lesione sostanziale della posizione concorrenziale. Il Tribunale ha quindi riconosciuto la legittimazione di Ryanair a impugnare anche la fondatezza della decisione.

Individuazione del beneficiario dell’aiuto in un gruppo di società

Nel merito, il primo motivo verteva sulla corretta determinazione del beneficiario della misura. La Commissione aveva ritenuto che solo KLM e le sue controllate fossero beneficiarie, escludendo Air France-KLM e Air France. Il Tribunale ha ribadito che, nel diritto degli aiuti di Stato, più soggetti giuridicamente distinti possono costituire un’unica unità economica, e che questa verifica è decisiva per individuare il beneficiario dell’aiuto.

Il Tribunale ha analizzato in modo complessivo i rapporti di partecipazione, organici, funzionali ed economici nel gruppo. Ha valorizzato, in particolare:

• il potere di controllo della holding Air France-KLM su KLM e Air France, esercitato tramite diritti di veto su piani aziendali, bilanci, remunerazione e nomina/revoca dei dirigenti;
• la presenza di organi misti di gruppo per investimenti, flotta e gestione dei rischi;
• il coordinamento delle attività commerciali, in particolare vendite, prezzi e introiti;
• il ruolo finanziario della holding, inclusa la raccolta di capitali e l’approvazione delle operazioni di finanziamento oltre una certa soglia.

Insufficienza delle clausole contrattuali a escludere benefici indiretti

La Commissione sosteneva che specifiche clausole contrattuali, analoghe a una clausola di destinazione, impedissero qualsiasi beneficio per la holding o per Air France. Il Tribunale ha respinto questa tesi: le clausole vietavano soprattutto il trasferimento diretto o il subprestito, ma non escludevano benefici indiretti. Inoltre, la holding Air France-KLM era parte dell’accordo quadro e si era impegnata ad approvare o attuare varie condizioni della misura, con diritti e obblighi contrattuali significativi.

Il Tribunale ha osservato che il miglioramento della liquidità del gruppo era stato riconosciuto dallo stesso gruppo nei documenti societari e che, ex ante, la misura poteva rafforzare la situazione finanziaria dell’intero gruppo, anche per effetto del rischio di contagio derivante dall’eventuale insolvenza di KLM. Di conseguenza, i meccanismi contrattuali non consentivano di affermare che la sola KLM fosse beneficiaria della misura.

Contesto delle altre misure di aiuto e effetti cumulativi

Il Tribunale ha inoltre censurato la Commissione per non avere considerato adeguatamente il contesto complessivo, in particolare la coesistenza di altre misure di sostegno francesi già adottate a favore del gruppo Air France-KLM e di Air France. Nelle circostanze del caso, esisteva un nesso cronologico, strutturale ed economico tra le varie misure, e la Commissione avrebbe dovuto tenerne conto nella valutazione del beneficiario e della compatibilità.

Principio sui vantaggi indiretti e sui semplici effetti secondari

Il Tribunale ha distinto il vantaggio indiretto dagli effetti economici secondari comuni a molte misure di aiuto. Nel caso concreto, la holding Air France-KLM non era un mero intermediario privo di interesse proprio, ma partecipava effettivamente alla gestione del gruppo e poteva trarre un beneficio indiretto dalla stabilizzazione della KLM e del gruppo nel suo complesso. La misura non produceva quindi soltanto effetti secondari, ma un possibile vantaggio indiretto a favore di un gruppo di imprese identificabili.

Esito e conseguenze sulla compatibilità dell’aiuto

Il Tribunale ha concluso che la Commissione aveva commesso un errore manifesto di valutazione nel circoscrivere il beneficio alla sola KLM e alle sue controllate. Poiché l’identificazione del beneficiario incide sulla verifica della necessità, adeguatezza e proporzionalità dell’aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e del quadro temporaneo COVID-19, l’errore ha inficiato l’intera decisione. Il Tribunale ha pertanto annullato la decisione della Commissione senza esaminare gli altri motivi di ricorso.

Spese

La Commissione, rimasta soccombente, è stata condannata alle spese di Ryanair, mentre le parti intervenienti si sono fatte carico delle proprie spese.