Sentenza n. 5323/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune di Torino ha appellato la sentenza del TAR deducendo, in sintesi: erroneità della ricostruzione dello stato legittimo dell'immobile e dell'individuazione del titolo edilizio da assumere come parametro di raffronto; erronea valutazione delle demolizioni, che secondo il Comune avrebbero comportato la totale eliminazione della serra preesistente in violazione delle norme urbanistiche comunali, le quali avrebbero imposto la conservazione fisica di almeno due terzi della superficie lorda di pavimento; erronea qualificazione dell'intervento come ristrutturazione edilizia anziché nuova costruzione; rilevanza dell'innalzamento di circa 70 centimetri del piano di calpestio e della conseguente modifica della sagoma; erronea valutazione delle modifiche altimetriche del lotto, ritenute dal TAR riconducibili a uno stato di cantiere ancora non definitivo; erronea esclusione dell'abbattimento abusivo di alberi di alto fusto. La società ha resistito, riproponendo anche la censura relativa all'erroneo richiamo, nell'ingiunzione, agli artt. 27 e 31 del d.P.R. 380/2001, anziché all'art. 33, trattandosi di eventuali difformità da un permesso di ristrutturazione. Il complesso immobiliare derivava da una sequenza di titoli edilizi del 2010 e del 2014, qualificati come ristrutturazione, con cambio di destinazione d'uso da serra-magazzino a residenziale, realizzazione di autorimessa interrata e successive modifiche distributive e dei prospetti.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha preliminarmente delimitato l'oggetto del giudizio, rilevando che alcuni capi della sentenza di primo grado non erano stati impugnati e risultavano coperti da giudicato: in particolare, quelli relativi alla rampa di accesso al garage, al passo carraio e ai dinieghi di sanatoria paesaggistica ed edilizia, salvo le questioni marginali non più contestabili. Quanto al merito residuo, il Collegio ha ritenuto infondato il primo motivo, poiché il Comune aveva utilizzato, quale parametro principale, un titolo edilizio superato, senza esaminare adeguatamente il permesso n. 360/2014 e l'intera stratificazione dei titoli. La verificazione e gli atti del procedimento penale avevano evidenziato la lacunosità degli elaborati progettuali e l'assenza di controlli comunali sugli stati di avanzamento. Il richiamo alle risultanze penali è stato ritenuto legittimo come elemento di valutazione, non dotato di efficacia vincolante quanto alla qualificazione giuridica dei fatti. Il secondo motivo è stato respinto perché le demolizioni contestate riguardavano modeste porzioni della serra, incompatibili per consistenza e funzione con l'assetto residenziale assentito, mentre le tavole progettuali rappresentavano le demolizioni e ricostruzioni autorizzate. La prescrizione comunale relativa alla conservazione di almeno due terzi della superficie lorda di pavimento non poteva essere interpretata, in assenza di una chiara motivazione e di indicazioni fornite al momento del rilascio dei titoli, come obbligo di conservazione fisica di vecchi muri, vetri o elementi strutturali; essa doveva essere intesa come limite quantitativo e geometrico della ricostruzione, limite ritenuto rispettato. Il Collegio ha ribadito che la ristrutturazione ricostruttiva si distingue dalla nuova costruzione in base alla finalità di recupero e riuso del volume preesistente e alla necessaria continuità funzionale tra il manufatto originario e quello risultante dall'intervento, senza che sia sempre necessaria la conservazione materiale delle preesistenze. Nel caso concreto, la sequenza di titoli rilasciati dal Comune aveva avallato la trasformazione della serra in complesso residenziale, sicché l'amministrazione non poteva successivamente qualificare l'intervento come nuova costruzione sulla base di una lettura atomistica delle difformità. Il terzo motivo è stato respinto perché la quota zero non era stata adeguatamente individuata: la serra originaria aveva un pavimento inclinato e il livellamento necessario alla destinazione abitativa non dimostrava una sopraelevazione abusiva di 70 centimetri. La quota attuale risultava superiore di soli 22 centimetri rispetto al progetto, dei quali 15 autorizzati per esigenze di coibentazione; la rilevanza delle tolleranze edilizie è stata rimessa alle iniziative delle parti. Il quarto motivo è stato respinto perché le modifiche altimetriche del terreno erano state rilevate quando i lavori erano ancora in corso e il Comune non aveva dimostrato che l'assetto fosse definitivo; l'ultimazione avrebbe dovuto avvenire nel rispetto delle quote assentite. Il quinto motivo è stato respinto per insufficienza della prova dell'abbattimento di alberi di alto fusto: la documentazione fotografica era incerta, poco leggibile e non consentiva di individuare gli impianti arborei preesistenti né di comparare adeguatamente la situazione anteriore e posteriore. Il Consiglio di Stato ha inoltre precisato, ai fini conformativi, che le eventuali difformità residue devono essere ricondotte al regime delle difformità da un permesso di ristrutturazione, con applicazione dell'art. 33 del d.P.R. 380/2001, non dell'art. 31; ne deriva l'inapplicabilità del regime acquisitivo previsto per l'inottemperanza all'ordine di demolizione ex art. 31 e l'astratta possibilità della fiscalizzazione, ove ne ricorrano i presupposti. Le spese del grado sono state compensate per la complessità della vicenda e il comportamento reciproco delle parti.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. d) e lett. e), d.P.R. 380/2001

  «interventi di ristrutturazione edilizia»; «nuova costruzione»

  La ristrutturazione edilizia comprende anche interventi incisivi di trasformazione e demolizione-ricostruzione, purché funzionali al recupero e riuso del patrimonio edilizio preesistente; la nuova costruzione ricorre quando l'intervento determina una trasformazione ulteriore del territorio non riconducibile al riuso del volume precedente.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Lo stato legittimo dell'immobile deve essere ricostruito considerando il titolo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio, integrato dai titoli successivi relativi a interventi parziali; non è legittimo ancorarlo isolatamente a un titolo originario superato dalla successiva stratificazione autorizzatoria.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il regime dell'ingiunzione di demolizione e dell'acquisizione gratuita non è applicabile alle difformità da un permesso di ristrutturazione quando l'intervento non costituisce nuova costruzione abusiva.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Le difformità eventualmente realizzate rispetto a un permesso di ristrutturazione devono essere ricondotte al regime sanzionatorio degli interventi di ristrutturazione edilizia in assenza o totale difformità, con possibile fiscalizzazione ove ne ricorrano i presupposti.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  La riconducibilità delle differenze altimetriche alle tolleranze costruttive non è stata decisa in concreto, essendo stata rimessa alle iniziative e alla valutazione delle parti.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L'accertamento di conformità presuppone opere realizzate o comunque individuate nella loro configurazione oggetto della richiesta; la presentazione dell'istanza comporta, sul piano probatorio, l'ammissione della realizzazione degli interventi descritti come abusivi.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  La variazione essenziale costituisce una deviazione dallo schema approvato, distinta dalla variante meramente complementare e accessoria al titolo originario.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  L'amministrazione, nell'istruttoria del titolo edilizio, deve individuare con chiarezza le opere assentite e le eventuali prescrizioni relative alla conservazione delle preesistenze.

• art. 654 c.p.p.

  Il giudicato penale vincola soggettivamente solo i soggetti indicati dalla norma e oggettivamente quanto all'accertamento dei fatti materiali, non quanto alla loro qualificazione giuridica; le risultanze penali possono comunque essere utilizzate dal giudice amministrativo come elementi di libero convincimento.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  In appello la parte appellata può riproporre le domande e le eccezioni non esaminate o assorbite dal giudice di primo grado.

Massime di principio

• La distinzione tra ristrutturazione ricostruttiva e nuova costruzione deve essere effettuata considerando la finalità complessiva dell'intervento: rientrano nella ristrutturazione le opere funzionali al recupero e al riuso del volume edilizio preesistente che non determinino una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già prodotta dall'immobile originario. La continuità tra vecchio e nuovo è necessaria, ma non coincide necessariamente con la conservazione materiale di muri, vetri o singoli elementi costruttivi.
• Quando l'amministrazione ha rilasciato una sequenza di titoli edilizi qualificando l'intervento come ristrutturazione e autorizzando progressive trasformazioni, non può successivamente qualificare l'opera come nuova costruzione sulla base di un raffronto con un titolo originario ormai superato, senza esaminare l'intera stratificazione autorizzatoria e individuare con precisione lo stato legittimo risultante dai titoli successivi.
• Una prescrizione urbanistica che imponga la conservazione di una determinata percentuale della superficie lorda di pavimento, nell'ambito di una trasformazione radicale dell'organismo edilizio, non può essere interpretata come obbligo di conservazione fisica dei materiali o delle singole pareti preesistenti, salvo che tale significato risulti chiaramente dalla disciplina e sia stato esplicitato dall'amministrazione nell'istruttoria e nei titoli; in linea generale, la prescrizione opera come limite quantitativo e geometrico della ricostruzione.
• Le difformità realizzate rispetto a un permesso di ristrutturazione devono essere sanzionate secondo il regime proprio degli interventi di ristrutturazione edilizia, e non mediante l'ingiunzione prevista per la realizzazione di una nuova costruzione abusiva, quando l'intervento complessivo conserva la necessaria continuità funzionale con il manufatto preesistente.
• L'amministrazione non può fondare un'ingiunzione di demolizione su accertamenti effettuati durante una fase di cantiere, qualificando come definitivo un assetto ancora suscettibile di modifiche o ripristino; occorre dimostrare che la difformità rispetto al titolo sia effettivamente consolidata e individuare in modo specifico l'opera contestata.
• La prova dell'abbattimento di impianti arborei protetti deve consentire di individuare concretamente le piante preesistenti e di comparare la situazione antecedente e successiva all'intervento; fotografie incerte o non leggibili e riferimenti generici alla vegetazione non sono sufficienti a fondare una sanzione edilizia o urbanistica.

Come è indicizzato