Sentenza n. 11/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato il disciplinare, gli atti della procedura, l’aggiudicazione disposta con delibera n. 204/2024 e la concessione n. 171/2024, deducendo, in primo luogo, la violazione degli artt. 12, 13 e 14 del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime, dell’art. 37 cod. nav., dell’art. 1 d.lgs. 36/2023 e dei principi di concentrazione, trasparenza, correttezza, par condicio ed economicità. Secondo la ricorrente, la verifica di sostenibilità dell’offerta e del relativo PEF avrebbe dovuto essere svolta dalla commissione giudicatrice nell’ambito della valutazione comparativa e non successivamente alla conclusione dei lavori della commissione; inoltre, il PEF non era richiesto dalla lex specialis e sarebbe stato acquisito soltanto dopo la gara, consentendo all’aggiudicataria di integrare tardivamente la propria offerta. È stato inoltre dedotto lo sviamento di potere. Con il secondo motivo e con i motivi aggiunti IV e V la ricorrente ha contestato il PEF, la relazione di asseverazione e la valutazione dell’Autorità, lamentando difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità e violazione delle norme tecniche. In particolare, ha ritenuto inattendibili le previsioni di crescita dei volumi di passeggeri e delle toccate di navi da crociera, sproporzionate rispetto ai dati storici e alle dinamiche del mercato, non supportate da adeguate fonti e condizionate dalla realizzazione di banchine non ancora disponibili. Ha inoltre sostenuto che il PEF fosse privo di elementi essenziali, quali fonti e impieghi, conto investimenti, conto finanziario e indici di redditività. Con il motivo VI dei secondi motivi aggiunti ha dedotto la violazione degli artt. 106 e 107 TFUE, prospettando l’erogazione di una compensazione sproporzionata e di un aiuto di Stato. La ricorrente ha anche proposto domanda di accesso ex art. 116 c.p.a. al PEF, accolta con ordinanza istruttoria decisoria; l’ostensione ha consentito la proposizione dei secondi motivi aggiunti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti e ha respinto i secondi motivi aggiunti, salvo dichiarare irricevibile il motivo VI relativo agli artt. 106 e 107 TFUE. È stata superata l’eccezione di omessa notifica alla società consortile concessionaria, poiché il contraddittorio è stato successivamente integrato. È stata respinta l’eccezione di irricevibilità fondata sulla mancata impugnazione della delibera n. 55/2024: tale atto non aveva natura di aggiudicazione definitiva, avendo previsto una successiva delibera di aggiudicazione; l’efficacia lesiva è stata quindi riconosciuta alla delibera n. 204/2024. È stata altresì respinta l’eccezione di improcedibilità derivante dalla successiva stipula della concessione, poiché l’atto concessorio era stato impugnato con motivi aggiunti. Nel merito, il primo motivo è stato ritenuto infondato perché il Regolamento d’uso attribuisce carattere facoltativo alla nomina della commissione di valutazione e non impone che la verifica del PEF sia svolta dalla commissione giudicatrice. Le disposizioni regolamentari non menzionano il PEF né escludono ulteriori verifiche istruttorie dopo la conclusione dei lavori della commissione. Gli atti di gara non richiedevano la presentazione del PEF e limitavano l’offerta alla dichiarazione di determinati volumi, orari e incrementi occupazionali, con previsione di clausole risolutive e penali. La verifica successiva è stata ritenuta legittima, anche perché sollecitata dalla stessa ricorrente, che aveva chiesto all’Autorità di verificare d’ufficio l’attendibilità dell’offerta aggiudicataria; la successiva censura di tale verifica è stata quindi valutata come contraddittoria rispetto alla condotta procedimentale precedente e incompatibile con i doveri di buona fede e collaborazione. Il TAR ha escluso che il PEF abbia integrato o modificato l’offerta, ritenendo che esso fosse diretto soltanto a verificare l’attendibilità degli impegni già assunti. Sono stati respinti anche i motivi relativi al contenuto e alla valutazione del PEF. Il documento, pur composto da due pagine, era accompagnato da una relazione articolata, da asseverazione professionale e da una valutazione positiva dell’Autorità; in assenza di una disciplina specifica sul contenuto del PEF per questo tipo di concessione, non erano pertinenti gli standard e gli esempi invocati dalla ricorrente. La valutazione dell’Autorità è stata qualificata come espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile soltanto per manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza. Le previsioni di crescita sono state ritenute opinabili ma non manifestamente irragionevoli, alla luce della recente riqualificazione del porto, della posizione geografica, della crescita del mercato crocieristico, della prevista operatività dell’aeroporto di Salerno e dell’avanzamento dei lavori di prolungamento del Molo Manfredi. La presenza nella concessione di clausole risolutive per scostamenti superiori al 30% e di penali fino al 50% del canone negli ultimi due anni è stata considerata elemento idoneo a trasferire in parte sul concessionario il rischio del mancato avveramento delle previsioni. Il motivo VI è stato dichiarato irricevibile perché le violazioni degli artt. 106 e 107 TFUE erano conoscibili sin dall’impugnazione degli atti di gara e non dipendevano dall’ostensione del PEF; la relativa istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stata quindi disattesa. La concessione è stata confermata per effetto del rigetto delle censure di illegittimità derivata. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 37 cod. nav.

  La ricorrente ne ha invocato il principio della migliore utilizzazione del bene demaniale nell’interesse generale; il TAR non ha accolto la censura fondata su tale disposizione.

• artt. 12, 13 e 14 del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale

  La valutazione delle domande concorrenti è effettuata dagli Uffici preposti o, eventualmente, da una Commissione di valutazione; può essere nominata una Commissione di valutazione.

  Le disposizioni rendono facoltativa la nomina della commissione di valutazione e non impediscono all’amministrazione di svolgere ulteriori verifiche istruttorie dopo la comparazione delle offerte.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il dovere di collaborazione e buona fede grava anche sui privati nei rapporti con l’amministrazione; chi abbia sollecitato una verifica d’ufficio non può poi censurare, in quanto tale, lo svolgimento della verifica richiesta.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  I principi di economicità, efficacia, tempestività, correttezza, concorrenza e trasparenza non impediscono di strutturare una procedura in modo snello, limitando la presentazione iniziale alla dichiarazione degli impegni e riservando la verifica dell’attendibilità al concorrente risultato primo.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalle parti per analogia, è stato considerato espressivo di una logica di verifica successiva della congruità; il TAR ha ritenuto legittimo un controllo postumo dell’attendibilità degli impegni, distinto dall’integrazione dell’offerta.

• art. 116 c.p.a.

  La domanda di accesso al PEF è stata accolta con ordinanza n. 646/2025; l’ostensione non ha però rimesso in termini la ricorrente per censure che erano già deducibili dagli atti di gara.

• artt. 106 e 107 TFUE

  Le censure relative a compensazione sproporzionata e aiuto di Stato sono state dichiarate irricevibili perché dedotte tardivamente; il TAR non ne ha esaminato il merito.

Massime di principio

• Quando la lex specialis non richiede la presentazione di un piano economico-finanziario, l’amministrazione può riservarsi di acquisire e valutare successivamente documentazione economica diretta a verificare l’attendibilità degli impegni già contenuti nell’offerta, purché tale attività non modifichi né integri l’offerta originaria.
• La verifica successiva dell’attendibilità dell’offerta, svolta dopo la comparazione delle proposte e prima dell’aggiudicazione definitiva, non viola di per sé la par condicio quando riguarda il controllo di impegni già dichiarati e non l’introduzione di nuovi elementi dell’offerta.
• Quando il regolamento applicabile prevede come facoltativa la nomina di una commissione di valutazione, non può ricavarsi l’obbligo che ogni successiva attività istruttoria, compresa la verifica della sostenibilità dell’offerta, sia svolta dalla commissione anziché dagli uffici dell’amministrazione competente.
• Il concorrente che abbia sollecitato l’amministrazione a svolgere una verifica d’ufficio sull’attendibilità dell’offerta aggiudicataria non può poi censurare, in violazione dei doveri di buona fede e collaborazione, la mera attivazione di quella verifica per il solo fatto che il suo esito gli sia sfavorevole.
• La valutazione della sostenibilità economica e delle previsioni di traffico di una concessione demaniale costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e può essere censurata dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta e macroscopica erroneità, illogicità o irragionevolezza.
• L’ostensione di documenti disposta in corso di giudizio non rimette in termini per proporre motivi aggiunti relativi a vizi che erano già desumibili dagli atti originariamente impugnati; tali motivi sono tardivi.

Come è indicizzato