Sentenza n. 2861/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società ricorrenti, operatrici nel mercato dell’installazione e del noleggio di apparecchi Awp ex art. 110, comma 6, lettera a), TULPS, hanno impugnato il decreto con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha censito gli apparecchi Awp e Vlt e ripartito tra i concessionari il prelievo straordinario di 500 milioni di euro previsto dall’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, nonché le note con cui il concessionario ha ribaltato sulle ricorrenti la quota del prelievo. Quanto al decreto, sono stati dedotti carenza ed eccesso di potere, violazione della norma primaria, illogicità e irragionevolezza, sostenendo che l’Agenzia avesse individuato autonomamente i presupposti applicativi del prelievo, assoggettando gli Awp sulla base del solo nulla osta all’esercizio anche se non operativi; che non fosse stata considerata la possibile dismissione o inattività degli apparecchi; che fosse irragionevole equiparare Awp e Vlt nonostante la diversa redditività; e che il decreto non avesse disciplinato la ripartizione interna alla filiera. Quanto alle note del concessionario, è stata contestata la modifica unilaterale dei rapporti contrattuali e l’applicazione di un parametro di addebito ritenuto tale da porre sui gestori la quasi totalità del prelievo. Sono state inoltre sollevate questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, e successivamente dell’art. 1, comma 921, della legge n. 208/2015, per violazione degli artt. 3, 23, 41, 42 e 53 Cost., in relazione alla riserva di legge, alla capacità contributiva, all’eguaglianza, alla libera iniziativa economica e alla proprietà. La questione costituzionale formulata per la prima volta in memoria non notificata è stata rilevata come inammissibile; le questioni già dedotte sono state comunque ritenute manifestamente infondate.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di ulteriore sospensione del giudizio, ritenendo ormai intervenute le sentenze del Consiglio di Stato sui giudizi analoghi e prevalente l’esigenza di definire una controversia risalente, anche in ossequio alla ragionevole durata del processo. Ha respinto la richiesta di CTU sull’impatto del prelievo sui bilanci, perché il ricorso non conteneva uno specifico motivo sull’insostenibilità economica dell’esborso né un principio di prova; la CTU non può supplire alle carenze argomentative e probatorie della parte. Quanto alle note del concessionario, ha dichiarato il ricorso parzialmente inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, riconoscendo la giurisdizione del giudice ordinario: i rapporti interni tra concessionario e gestore sono di natura privatistica e contrattuale e restano estranei al rapporto concessorio tra Agenzia e concessionario. Quanto al decreto dell’Agenzia, il ricorso è stato respinto nel merito. Il giudice ha ritenuto che l’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 imponesse la ricognizione sia degli apparecchi Awp sia dei Vlt e la ripartizione del prelievo tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi, senza autorizzare l’Agenzia a introdurre coefficienti differenziati in base alla redditività. Il decreto si è quindi mantenuto nei limiti della norma primaria, limitandosi al censimento, alla ripartizione proporzionale e alle modalità di versamento. L’Agenzia non aveva neppure il potere di disciplinare la ripartizione interna alla filiera, regolata direttamente dalla legge e, dopo l’art. 1, comma 921, della legge n. 208/2015, dagli accordi contrattuali già vigenti per il 2015. Le questioni costituzionali sono state ritenute manifestamente infondate: la legge individua presupposto, importo complessivo e criteri di riparto; il legislatore dispone di ampia discrezionalità nella scelta dei presupposti tributari; il prelievo, avente natura tributaria o comunque di prestazione patrimoniale imposta, è stato qualificato come imposta indiretta straordinaria riferita all’idoneità potenziale degli apparecchi, non al reddito effettivo; l’art. 42 Cost. è inconferente perché non vi è sostanziale annientamento delle facoltà proprietarie; l’art. 41 Cost. non è stato violato, non avendo le ricorrenti fornito neppure un principio di prova circa l’effettiva compromissione dell’attività economica. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia. Il ricorso è stato dunque dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e respinto per il resto.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti ... che operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi ...

  La disposizione istituisce il prelievo straordinario, individua gli apparecchi rilevanti, stabilisce l’importo complessivo di 500 milioni di euro, impone la ripartizione tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi e demanda all’Agenzia la ricognizione e le modalità di versamento, non la disciplina del riparto interno alla filiera.

• art. 1, commi 920-921, legge 28 dicembre 2015, n. 208

  La riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015.

  Il comma 920 ha abrogato il prelievo dal 2016, rendendolo applicabile alla sola annualità 2015; il comma 921 ha interpretato retroattivamente il comma 649, stabilendo che l’onere interno alla filiera è proporzionale alla partecipazione contrattuale al compenso, secondo gli accordi vigenti nel 2015.

• art. 110, comma 6, lettere a) e b), regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS)

  Individua le categorie di apparecchi Awp e Vlt rilevanti ai fini della ricognizione e della ripartizione del prelievo.

• art. 133, comma 1, lettera c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni non si estende alle controversie privatistiche tra concessionario e gestore relative all’addebito interno del prelievo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione può essere riassunta davanti al giudice ordinario nei termini di legge.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del processo è rimessa all’apprezzamento del giudice e non è più giustificata quando siano intervenute le decisioni ritenute pregiudiziali e la causa sia pronta per la definizione.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo il richiamo alla disciplina della sospensione processuale di cui all’art. 337 c.p.c.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di sottoporre previamente alle parti le questioni rilevate d’ufficio, tra cui l’inammissibilità della questione costituzionale proposta in memoria non notificata e il difetto di giurisdizione.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge per le prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge individua presupposto, quantum e criteri di riparto del prelievo.

• art. 3 Cost.

  Il criterio uniforme basato sul numero degli apparecchi non è stato ritenuto irragionevole o arbitrario, considerata la natura dell’imposta e l’idoneità potenziale comune ad Awp e Vlt.

• art. 53 Cost.

  La capacità contributiva può essere desunta, per un’imposta indiretta straordinaria, dall’immissione in commercio e dall’astratta idoneità all’operatività e redditività dell’apparecchio, senza necessità di commisurazione al reddito effettivo.

• art. 41 Cost.

  La violazione della libertà di iniziativa economica richiede almeno un principio di prova circa l’effettiva e seria compromissione dell’attività; tale prova non è stata fornita.

• art. 42 Cost.

  Un prelievo non è sostanzialmente espropriativo se non annienta o incide oltre il limite della tollerabilità sulle facoltà di sfruttamento economico del bene.

• art. 38, comma 3, legge n. 388/2000

  Prevede il visto autorizzativo dell’Agenzia necessario per l’installazione e il funzionamento degli apparecchi Awp, nel quadro fattuale richiamato dalla sentenza.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Disciplina l’onere di chiedere la fissazione dell’udienza per la prosecuzione del giudizio dopo la sospensione.

• art. 1, Allegato III, c.p.a.

  Disciplina la perenzione ultraquinquennale e la richiesta di fissazione dell’udienza di trattazione.

Massime di principio

• Quando una legge tributaria individua espressamente il presupposto del prelievo, l’importo complessivo e i criteri di ripartizione, il provvedimento amministrativo attuativo che si limita alla ricognizione dei beni o delle attività imponibili e alle modalità di versamento non eccede la competenza attribuita dalla legge.
• In presenza di una disciplina legislativa che ripartisce un prelievo tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi, l’amministrazione non può introdurre coefficienti differenziati fondati sulla diversa redditività delle tipologie di apparecchi, se tali coefficienti non sono previsti dalla legge.
• Le controversie relative all’addebito del prelievo nei rapporti interni tra concessionario e gestore, fondati su contratti di diritto privato, appartengono alla giurisdizione ordinaria, anche quando l’obbligo di versamento del concessionario verso l’erario deriva da una concessione amministrativa.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata per colmare l’assenza, nel ricorso, di uno specifico motivo e di un principio di prova sui fatti tecnici o economici posti a fondamento della censura.
• Per un’imposta indiretta straordinaria, il legislatore può assumere quale indice di capacità contributiva l’immissione in commercio e l’astratta idoneità operativa o reddituale di un bene, purché la scelta non sia manifestamente irragionevole o arbitraria.
• La questione di legittimità costituzionale introdotta per la prima volta con memoria difensiva non notificata è inammissibile, in quanto modifica il thema decidendum senza rispettare le garanzie del contraddittorio.

Come è indicizzato