Corte di giustizia, Sentenza C-787/22

Impugnazione OLAF: accesso al fascicolo, report finale e chiusura dell’indagine

La pronuncia riguarda un ricorso per cassazione proposto da una società bosniaca contro la sentenza del Tribunale che aveva dichiarato inammissibili varie domande di annullamento e respinto una domanda risarcitoria relative a un’indagine OLAF su presunte frodi doganali nel settore del biodiesel. La Corte affronta in particolare il tema dell’impugnabilità della lettera di diniego di accesso a documenti del fascicolo OLAF e, più in generale, la portata delle garanzie procedurali riconosciute dal regolamento n. 883/2013.

Fatti e procedimento principale

OLAF aveva aperto un’indagine su possibili frodi nelle importazioni di biodiesel nell’Unione, sospettando che merci dichiarate come oli da cucina usati, e quindi beneficiarie di dazi preferenziali, fossero in realtà biodiesel originario degli Stati Uniti soggetto a dazi convenzionali, antidumping e compensativi. Nell’ambito dell’indagine, OLAF aveva trasmesso comunicazioni alle autorità nazionali, partecipato a un’ispezione in Bosnia-Erzegovina e, successivamente, adottato un report finale il 8 dicembre 2020.

La società interessata aveva impugnato davanti al Tribunale vari atti di OLAF, tra cui la comunicazione del 9 giugno 2020, la chiusura dell’indagine, il report finale e soprattutto la lettera del 25 novembre 2020 con cui OLAF aveva rifiutato l’accesso a documenti del fascicolo. Aveva inoltre chiesto il risarcimento dei danni asseritamente subiti.

Le questioni giuridiche esaminate in appello

La ricorrente ha dedotto sette motivi. I principali riguardavano:

• l’errore del Tribunale nell’escludere l’impugnabilità della comunicazione OLAF del 9 giugno 2020 e del report finale;
• l’errore nell’escludere l’impugnabilità della lettera di diniego di accesso agli atti;
• la presunta violazione dei diritti di difesa, del diritto a non autoincriminarsi e dell’imparzialità;
• la disciplina delle ispezioni svolte in cooperazione con autorità di un paese terzo ai sensi del Protocollo 5 dell’Accordo UE-Bosnia-Erzegovina.

Normativa rilevante

La Corte richiama, tra le altre, le seguenti fonti:

• articolo 263 TFUE, in tema di ricorso di annullamento;
• articoli 268 e 340 TFUE, per la responsabilità extracontrattuale dell’Unione;
• regolamento n. 883/2013, in particolare articoli 1, 2, 3, 7, 9, 10, 11, 12 e 17;
• regolamento n. 1049/2001, in particolare articolo 4, paragrafo 2, e articolo 7, paragrafo 2;
• regolamenti nn. 2988/95, 2185/96 e 515/97;
• articoli 41, 48, 51 e 21 della Carta dei diritti fondamentali;
• articolo 124 dell’Accordo di stabilizzazione e associazione UE-Bosnia-Erzegovina e articolo 7 del Protocollo 5.

Sull’impugnabilità della comunicazione del 9 giugno 2020 e del report finale

La Corte conferma che, per essere impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE, un atto deve produrre effetti giuridici vincolanti idonei a modificare in modo distinto la posizione giuridica del destinatario. In applicazione di questo criterio, la comunicazione OLAF del 9 giugno 2020 non è considerata un atto impugnabile: essa si inserisce nel meccanismo di cooperazione con le autorità nazionali e, anche se contiene una richiesta di misure precauzionali, si limita a sollecitare le autorità competenti ad accertare, secondo il diritto nazionale, se ne ricorrano i presupposti.

Quanto al report finale OLAF e alla chiusura dell’indagine, la Corte conferma che tali atti non producono effetti giuridici vincolanti nei confronti della persona interessata. Le raccomandazioni contenute nel report non obbligano le autorità nazionali o dell’Unione ad adottare misure determinate; la chiusura dell’indagine è solo la conseguenza del report finale e non un atto autonomamente impugnabile.

Sull’accesso al fascicolo OLAF e sull’errore del Tribunale

La Corte censura invece il ragionamento del Tribunale nella parte in cui aveva dichiarato inammissibile il ricorso contro la lettera OLAF del 25 novembre 2020. Ricorda che, quando OLAF riceve una richiesta di accesso a documenti del fascicolo, deve esaminarla anche alla luce del regolamento n. 1049/2001, anche se l’istanza è stata formulata in origine solo in base al regolamento n. 883/2013.

La Corte precisa che il fatto che il richiedente sia una "persona interessata" ai sensi del regolamento n. 883/2013 non esclude la possibilità che la richiesta sia anche una domanda di accesso ai documenti ex regolamento n. 1049/2001. Inoltre, la possibile applicazione dell’eccezione relativa alla tutela delle indagini ex articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 incide sul merito del diniego, non sulla sua impugnabilità.

Decisione della Corte sull’accesso agli atti

Per questo profilo la Corte annulla la sentenza del Tribunale. Tuttavia, usando il potere di statuire definitivamente, respinge poi nel merito il ricorso di annullamento contro la lettera del 25 novembre 2020, ritenendo legittimo il diniego di accesso.

Sui diritti di difesa e sul diritto a essere sentiti

La Corte conferma che l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 883/2013 garantisce alla persona interessata il diritto di presentare osservazioni sui fatti prima della redazione del report finale, ma non riconosce un diritto a essere sentita prima della comunicazione delle informazioni alle autorità nazionali né un diritto generale a esaminare il fascicolo durante l’indagine.

La Corte osserva che il regolamento n. 883/2013 tutela il diritto di difesa in modo coerente con la fase procedurale: la persona interessata può far valere eventuali irregolarità davanti ai destinatari del report OLAF, i quali devono tenerne conto nel valutare il seguito da dare alle conclusioni dell’Ufficio.

Sull’ispezione del 4 dicembre 2019 in Bosnia-Erzegovina

La Corte respinge il motivo relativo alla pretesa responsabilità dell’Unione per l’ispezione svolta in Bosnia-Erzegovina. Conferma che, ai sensi del Protocollo 5, l’ispezione era sotto la responsabilità dell’autorità bosniaca competente e che il suo regime di validità è disciplinato dal diritto di quel paese. Ne consegue che eventuali irregolarità nell’esecuzione dell’ispezione non sono, di per sé, imputabili a OLAF ai fini della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, in assenza di uno specifico comportamento illecito di funzionari OLAF.

Sul diritto a non autoincriminarsi

La Corte ritiene infondato anche il motivo relativo al diritto a non autoincriminarsi. Il Tribunale non aveva affermato che tale diritto non si applichi fuori dal territorio dell’Unione; aveva semplicemente rilevato che, nel caso concreto, la ricorrente non aveva dedotto un comportamento specifico di funzionari OLAF tale da integrare una violazione di quel diritto durante l’ispezione svolta dall’autorità bosniaca.

Sul meccanismo interno di controllo e sui reclami

La Corte considera inefficace il motivo relativo al meccanismo interno di controllo di OLAF. Anche a voler ritenere che l’articolo 17, paragrafo 7, del regolamento n. 883/2013 imponga un sistema di reclamo interno, resterebbe comunque legittimo prevedere che tale reclamo non sia esperibile dopo la chiusura dell’indagine. In ogni caso, eventuali violazioni delle garanzie procedurali possono essere fatte valere nei confronti dei destinatari del report OLAF.

Sull’imparzialità del Direttore generale di OLAF

La Corte conferma che il principio di imparzialità ex articolo 41 della Carta richiede imparzialità soggettiva e oggettiva, ma non impone che chi esamina un reclamo sia una autorità totalmente distinta da quella che ha condotto l’indagine. La sola circostanza che il Direttore generale di OLAF sia coinvolto, per ragioni istituzionali, nell’attività istruttoria non basta a dimostrare una mancanza di imparzialità.

Sul numero dei container controllati e sui diritti di difesa

La Corte dichiara inammissibile, perché nuova in appello, la censura secondo cui OLAF non avrebbe comunicato che i container controllati erano nove e non otto. Conferma anche che il Tribunale poteva esaminare gli elementi probatori prodotti per il capo risarcitorio senza contraddire le indicazioni secondo cui eventuali contestazioni sulla validità del report dovrebbero essere sollevate davanti ai giudici nazionali.

Dispositivo

La Corte:

• annulla la sentenza del Tribunale solo nella parte relativa all’inammissibilità del ricorso contro la lettera OLAF del 25 novembre 2020;
• respinge il resto dell’impugnazione;
• decide definitivamente e respinge nel merito il ricorso di annullamento contro la lettera del 25 novembre 2020;
• pone a carico della ricorrente le spese relative a tale capo di causa e quelle del presente appello.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• la nozione di atto impugnabile dipende dagli effetti giuridici vincolanti, non dall’impatto pratico;
• un diniego OLAF di accesso agli atti può essere impugnabile anche quando riguardi una persona interessata ex regolamento n. 883/2013;
• il regolamento n. 883/2013 non conferisce un diritto generale di accesso al fascicolo durante l’indagine;
• il diritto di essere sentito è garantito, in questa materia, essenzialmente prima del report finale;
• le ispezioni svolte in cooperazione con autorità di paesi terzi sono valutate secondo il quadro convenzionale applicabile e non generano automaticamente responsabilità dell’Unione.